鄭萬軍：貧困、空心化與鄉村治理現代化

貧困與農村空心化

貧困與空心化是當下我國中西部經濟欠發達地區“三農”問題的新表現。二者互為因果，是一枚硬幣的兩面。一方面，因窮而空。即，因為農村的相對落後、貧困，市場化和城鎮化的過程中農民在經濟理性的驅動下選擇“出走”農村進城務工。計劃經濟時代，城鄉二元戶籍等制度的存在實際上限制了農民的自由遷徙權利，農民基本足不出鄉。改革開放後，家庭聯産承包責任制的實行把大量農村剩餘勞動力釋放了出來。而戶籍制度的漸次鬆動也為農民外出提供了可能。與此同時，市場化和城鎮化的發展也為農民外出務工提供了機會。在此背景下，我國農村開始興起了打工潮。但隨著農村打工經濟的持續發展，尤其是大量農村青壯年的持續外流，我國農村開始出現了嚴重的人口空心化現象，“386199”部隊成為大多數農村的常住人口。

另一方面，越空越窮。農村人口空心化的發展加劇了農村貧困的鎖定狀態，進而導致了農村經濟空心化和村莊空心化。改革開放後的田地下放到戶政策在極大地激發農村活力的同時，也致使歷經幾十年積累的村集體經濟短時間內被迅速分光殆盡。與此同時，打工經濟的發展既弱化了農民與村集體的利益紐帶，也變相加劇了城市對農村經濟的汲取。短期來看，打工經濟確實增加了農民的收入。但長期來看，不僅形成了農民收入對打工經濟的嚴重路徑依賴，而且變相加劇了城鎮對農村的資源抽取。因為，不僅大多數農民工作在外、消費在外，而且打工存款也以儲蓄的形式被抽回到城市。雖然外出務工的農民將其所攢工資郵寄回農村，但除修建房屋之外其在農村投資並不多見，所以農民打工郵寄回家鄉工資的大部仍以消費或儲蓄的形式被轉移到了城鎮。因而，打工經濟背景下，農民的收入可能短時間內確實提高了，農村新建的房屋也確實增多了，但不僅真正因打工而發家致富的少，而且大多數情況是建新不拆舊、人走屋空，導致村莊外擴內空、淩亂不堪。據調查，在經濟欠發達地區農村家庭的普遍發展模式是“打工-建房（娶親）-再打工”，即為了掙錢建房或娶親而外出打工，建好房娶完親、用完錢後再出去打工，直到年邁體弱時才無奈返鄉。很多農民家庭都是父母打工、子女成年後依舊打工，未能擺脫貧困的代際傳遞。

農村空心化的三大風險

當前，農村嚴重的空心化不僅影響了我國農村經濟社會的健康可持續發展，而且也致使農村經濟社會發展面臨著諸多潛在風險。首先是農業産業風險。農村空心化下我國農村産業面臨著持續弱化、衰敗的危險。雖然，我國糧食産量實現了連續十年增産的良好成績。但毋容諱言，當下我國農業産業仍然不容樂觀，甚至是面臨著巨大風險。首當其衝的是，作為世界第一人口大國和農業大國，千百年來我們一直面臨著如何做到和保證“手中有糧心中不慌”的問題。換言之，國家糧食安全一直都是我們必須高度重視和必須解決的現實問題。在農村人口嚴重空心化背景下，我國農業副業化、農民老齡化、土地拋荒半拋荒等現象普遍且嚴重。因此，此時提出“誰來種地”、“如何種好地”的疑問，絕非杞人憂天、危言聳聽，而是關乎我國13 億人的飯碗和國家糧食安全的重大問題。

其次是農村社會風險。嚴重的農村人口空心化不僅影響了國家糧食安全，也誘發了大量的次生社會風險。由於青壯年農民的大規模外流，使得老弱病殘幼群體留守農村。在此背景下，不僅留守老人的贍養問題和孩童的教育問題將長期存在，而且農村結構破碎和農民家庭結構不完整的現象也日益凸顯。在打工經濟盛行的背景下，農民外出流動對家庭結構造成了衝擊，農村家庭呈現出離散化嚴重的趨勢。青壯年農民的長期外出務工導致農民家庭核心成員的持續缺位，而核心角色的缺位勢必破壞農民家庭結構的完整性。農民家庭結構的不完整、甚至破裂，一方面導致了廣為人知的留守兒童和空巢老人問題，另一方面也致使家庭文化和傳統的斷代，傳統的家風家訓被拋棄，家庭意識日漸淡化，維繫鄉村秩序與和諧的鄉規民俗和傳統的鄉土文化也日漸消解。同時，無論是農民外出打工在市場中的長期浸潤，還是近年來城鎮化加速背景下市場經濟對鄉村社會的快速滲透，都對原本就十分脆弱的集體意識和公共經濟精神造成了致命的打擊，而這恰恰是實現鄉村治理現代化的社會根基。

其三是鄉村治理風險。良好的村莊治理既是農村經濟社會持續發展的基礎，也是國家治理現代化的基石。由於農村勞動力的過度轉移，農村成了“386199”部隊的留守陣地。尤其是大量農村精英的流失不僅弱化了自治主體，也虛化了村民自治。農村社會治理主體的缺位和弱化，使得農村各種事業的發展都遭遇了極大的挑戰，也顯示出農村整體自治力量和管理組織的虛化。以農村的“兩委”換屆為例，農村勞動力的過度外流使得農村進行“兩委”換屆選舉的參選選民不足，出現了“誰來選舉”的問題。同時，大量農村精英人才的外流則導致了“選舉誰”的難題，即無法選出素質較高、能力出眾的“鄉村賢達”來領導農村的建設發展。在農村一般的情況是，受教育年限越長的農民越有可能成為農村的精英人才，但另一方面受教育年限越長的農民外流的可能性也越大。精英的不斷流失導致很多農村出現了人才斷代，而中西部經濟欠發達地區的農村則尤為嚴峻。

空心化下的鄉村治理現代化

農村空心化並非發展中的必然現象，而是我國特定歷史原因及相關政策的積弊所致。眾所週知，在城鄉二元經濟結構體制下，農村的各種資源均處在被城市汲取、抽離的狀態。黨的十八大提出了全面建成小康社會的戰略目標，而全面小康的重點和難點都在農村。可以説，農民不富、農業不穩、農村不強是我國全面建設小康社會必須解決的一大難題。因此，必須進行系統性思維，將貧困、農村空心化和鄉村治理問題統一納入國家治理現代化的視域進行整體性思考。

一方面，應統籌精準扶貧和農村空心化治理。基於農村人口空心化的實情和中央扶貧政策的新導向，農村扶貧應儘快實現從項目投資為主到主體培育為核心的轉變，精準于脫貧主體的培育，增強和提升脫貧主體的自我發展能力，實現內源式發展，化解農村空心化的風險。發展經濟是扶貧工作的主要和必要內容，但不是扶貧的根本和全部。治貧先治弱，治弱先培本。于扶貧而言，本即脫貧主體。所以，應擯棄單一救濟式或經濟開髮式的扶貧思路，按照精準扶貧的思想重新進行思路設計：以提升脫貧主體的自我發展能力為主，以經濟開發扶貧為輔，增強農村貧困地區的內源式發展能力。為此，首先要抓好農村基層組織建設。農村“兩委”既是脫貧工作的直接領導者和具體組織者，也是脫貧的基層組織主體。精準扶貧首先必須抓牢村“兩委”班子建設這個牛鼻子。尤其是要高度重視並抓好農村人口空心化下農村的黨建工作，以增強貧困地區農村黨組織的凝聚力，提升其經濟發展的引領力；其次，應培育農村脫貧致富的領頭羊。總體而言，大多貧困農民並不缺乏致富的願望和動力，缺少的是具體可行的致富途徑。因此，通過培育、發展鄉村能人的方式帶動村民共同致富，不失為可行的脫貧路徑。具有一定知識和技能的鄉間能人不僅是當地的“土專家”和“田秀才”，也是培育農村生産技術和經營管理人才的最佳人選，是農村脫貧主體的領頭羊。可根據各地資源稟賦的實情和發展特色農業的需要，在留守人員和返鄉人員中積極挖掘、培育地方特色人才，通過發展生産帶動鄉鄰脫貧致富；其三，應增加有效的農村人力資本投資，夯實脫貧主體自我發展的基石。近年來，一方面國家加大了對農村教育投資的政策傾斜，另一方面效果卻差強人意，甚至是出現了政策走偏的情況，如撤點並校過猛等等。為此，應完善農村貧困地區的基礎教育，保證基礎教育的公平性，消除代際貧困的根源。同時，應創新機制、搞好做實農村職業教育和農村成人教育，為農村培養各類專業技術人才。保證農民工培訓不落空、不搞形式，有針對性、有實效，切實發揮國家公共財政資金的應有功效。

另一方面，應統籌農村空心化和鄉村治理，以推進鄉村治理現代化。鄉村治理現代化是國家治理現代化的基礎。黨的十八屆三中全會提出“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”據此，當前我國農村經濟社會改革與發展的總目標是實現鄉村治理的現代化。我國是農業大國，而且在相當長的時期內農民仍將佔人口構成的大多數，“三農”問題一直是我國全部工作的重中之重，因此必須將鄉村治理現代化納入國家治理現代化的戰略範疇。然而，實現良好的鄉村治理、推進鄉村治理現代化，必須面對農村空心化的嚴峻現實。基本的路徑在於，在擺脫貧困的過程中積極進行農村空心化的治理，並改善和提升鄉村治理，以良好的鄉村治理促進農村經濟和社會的健康發展，進而最終形成二者的良性互動。