——對2015年政府應對網際網路“專車”決策進程的反思
2015年新年伊始，因網際網路“專車”在城市乘客市場中擴張，壓縮了出租汽車公司和駕駛員的空間，引起了他們的不滿，不少地區出現罷運，甚至發生暴力事件，把交通運輸部門推到了網際網路風口的強勁之處。要形成一個行之有效的解決辦法，需要進一步認識網際網路時代的決策模式。
一、複雜多變的決策環境
利益格局多元化呼喚新的決策模式。本來，傳統的出租汽車行業已經觸及社會公眾、顧客、駕駛員、企業等諸多利益主體，《關於進一步深化改革促進出租汽車行業健康發展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）的制定，充分考慮了這些群體並努力在他們之間尋求平衡。《網路預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（以下簡稱《管理辦法》）公佈徵求意見稿後，利益相關者更加多元化，使本來就已經非常複雜的利益格局更加複雜。從國家發展來説，深化出租汽車行業改革，應當實現三重目標。首先是效率，達到出租汽車管理制度的預期目標，優化城市交通服務體系，便民利民。其次是公平，使出租汽車駕駛員、公司、乘客在實現各自利益的基礎上達到公共利益最大化——城市交通運輸服務體系更加優化、交通資源更加有效利用、城市居民出行更加滿意。再次是持續發展，行業平穩有序運作，居民出行需求得到更好滿足，道路資源與交通資源和諧發展。問題若是發生在37年前，協調利益格局就不會像目前這樣複雜，那時的利益格局相對簡單。可是當利益格局複雜、社會訴求多元以後，未來的發展如何就變得不夠明確。解決好這個問題，必須把更多的決策交給社會去博弈，交給社會組織去負責。政府更多的是建立一個博弈的公平公正環境，而不是自己親力親為。
網際網路時代的企業變化速度決定了決策須快速適應。從媒體上看，2015年針對出租汽車行業存在的問題及其對策的調研至今已經11個月有餘，交通運輸部門一直在馬不停蹄地徵求各界對《指導意見》的意見。各界意見不一，難以統一認識，根本原因是出租汽車行業的複雜性。這11個月期間，形勢正在發生一系列的新變化，表現在：一是打車軟體在一些城市得到居民的歡迎和支援，社會輿論朝著有利於網際網路“專車”的方向發展，原有的社會氛圍正在發生變化。二是原來堅如磐石的計程車行業也因為網際網路的衝擊在發生鬆動。在這樣的背景下，交通運輸部門又思考與出租汽關聯的網際網路“專車”規範化管理問題。一個問題分成兩個方面進行管理，就需要頂層設計，全盤統籌，勢必增加決策的難度。網際網路時代，消費者消息靈通，選擇空間大，消費需求苛刻，加上企業之間競爭激烈，就要求企業為消費者提供更多的資訊和便利。在這點上，網際網路“專車”確實比傳統的計程車有優勢，也是深得乘客歡迎和喜愛的原因。加上網際網路“專車”擁有自己的一支由創意精英組成的團隊，能夠及時回應消費者的需求，並及時對乘客的不滿或訴求做出回饋，網際網路“專車”自然能夠勝出，獨佔鰲頭。面對快速變化的社會需求和市場環境，需要作出的決策不止一個，要不斷適應新環境新形勢和新挑戰，不斷做出決策。實現這樣的目標，就需要改革現有的決策模式。在網際網路領域，一個文件管10年現在不可行，恐怕將來更不可行。
大數據決策挑戰現有的經驗決策模式。網際網路時代最具有革命性的一項發展是消費者、企業方方面面的供給與需求幾乎都可以量化，數據成為決策的主要依據。像“優步”“嘀嘀”等打車平臺可以通過匿名手機信號等方式，來實時獲取消費者的數據，在時間和空間上開展深入分析，作為決策依據，打車平臺基本是按照這樣的模式進行適時決策的。但目前政府決策部門做到這樣還存在一定難度。這個時代少了數據，就沒法決策，尤其涉及以數據為基礎的網際網路“專車”，沒有精確的數據，決策就難上加難。在近一年裏的各種討論中，由於不主導數據，決策部門就主導不了討論，而且，參加討論的出租汽車公司、駕駛員、專家也不掌握完全的數據，基本還是憑經驗和直覺做出判斷，這是目前決策難的癥結之一。必須看到，當前網際網路“專車”方面的資訊過多和資訊不準確的現象並存，這也是為什麼人們一直在爭論，且喋喋不休的另外一個原因。相關部門必須建立一個為自己決策服務的，目的在於尋求更好決策方法的超級大數據系統。得數據者得天下，大數據分析革命是數據決策的基礎。在網際網路“專車”決策問題上，政府相關部門應儘快補課。
二、要達成什麼樣的“共識”
各種開誠佈公的表達就是一種認同和支援。近一年來，交通運輸部門進行的大量調研工作和宣傳工作，旨在尋求一種共識。各級交通部門召開了數不勝數的座談會，參加的人員不僅來自政府相關部門，還包括出租汽車公司管理人員、駕駛員、消費者、學者等，應有盡有。座談會上，大家暢所欲言，各種意見針鋒相對、盡情表達。各級交通部門，以及學術機構，包括在北京大學等地舉辦的各種研討會把各個利益相關者放在一個開放的環境裏討論，大家闡述自己的觀點，甚至可以互相駁斥，這本身就表明瞭大家對政策制定部門開展這項工作的理解和支援。如果大家不把自己的觀點表達出來，不對政策制定部門的文件草案表明自己的不同態度，而只是“表裏不如一”的點頭稱是，這樣其實是最危險的，因為，一齣會議室之外，大家會把自己的表態拋在腦後，各行其是。要達成共識，意見分歧不可少，也不足為奇。
最好的決策首先是正確的決策。當前正確的決策，就出租汽車而言，必須“觀大局、看大勢、出大策”，而不是僅僅局限于出租汽車和預約出租汽車本身的研討，就出租汽車而出租汽車，就預約出租汽車本身而預約出租汽車，這樣解決不了問題。交通管理部門在網際網路預約出租汽車《管理辦法》中應指向供給主體的正當性，以供給主體的正當性看網際網路“專車”和出租汽車。從這樣的視角出發，網際網路“專車”和出租汽車都存在問題：網際網路“專車”是拿自己的車為市場“供給”，價格機制對出租汽車不太發揮作用。《指導意見》和《管理辦法》要讓合法的主體都有權利供給，把不合格供給主體改造成合格的供給主體，從這個角度來看，網際網路“專車”需要規範，出租汽車需要改革。出租汽車要減少巡遊中的無效性，提高服務品質，預約出租汽車要減少出行中的社會風險。政府決策必須尊重民意，把民眾的感性訴求與政府長期發展的理性決策有機結合起來，真正實現決策的民主化、科學化和法治化。在當前，正確的決策必須處理好出租汽車與網際網路“專車”、中央與地方、民意與政府決策科學化理性化之間的關係，要回答：政府應該尊重哪些民意？在整個決策過程中政府應該引領什麼？中央政府應當管什麼？不管什麼？地方政府的責任是什麼？
適時決策，設置決策期限。有關出租汽車和網際網路“專車”的討論，線上上和線下已經進行了近一年，交通部門作為決策和政策制定部門，應設置決策期限，在討論僵持不下的情況下，敢於打破僵局，只有這樣，這一年多來的廣開言路才能見效。另外，考慮網際網路時代的發展特點，《管理辦法》，甚至包括《指導意見》都應設定“落日條款”，增強政策實施的靈活性。
三、需要遵循“馬背原則”
《管理辦法》中的“網路”是網際網路時代的網路，不是原來意義上的電招。網際網路時代，《管理辦法》是要給網路出租汽車立規矩。問題恰恰又在於，網路企業的發展速度遠遠快於法律、法規和政策的變化，以過去規避風險的經驗來約束未來的行為在傳統社會往往是可行的，特別是在那些不流動和變化緩慢的社會中是可以的，但在網際網路時代卻不適應。《管理辦法》如果在“馬背原則”下實施，可能會比傳統意義上決策實施更加奏效。“馬背原則”講的是在許多美國西部大片中看到的情景：騎在馬背上的牛仔將馬勒住，對周邊情景進行一番觀察，好決定下一步的行動，因為他處在一個陌生的環境中。對於迅速變化的網際網路“專車”和消費者以及企業來説，政府的要想使自己的政策奏效，就必須成為馬隊中的一員，而不是成為臨時叫來救火的“消防隊”。當前，在出租汽車問題上遇到的難題正在挑戰網際網路時代的政府決策模式。反思自己的決策模式，再來看網際網路“專車”如何發展才能使政策更具有操作性。把層級節制的政府決策轉變成無縫隙的決策過程，需要尋求一種新的思維方式和一整套不同的組織原則，即政府流程“再造”，這是適應新形勢的強有力的工具，通過“再造”使決策機制充滿活力。
評 論