一、需求管理和供給管理
宏觀經濟管理的目標是要實現可持續的經濟增長、價格總水準的穩定和充分就業，但如何實現這些目標，在不同時期、不同的經濟發展階段以及不同的國內國際環境下，所選擇的路徑和採取的手段則有所不同。需求管理指的是政府通過宏觀經濟政策尤其是財政和貨幣政策來刺激或抑制需求，防止經濟衰退或預防過熱，對應地，供給管理指的則是政府通過各種政策來影響生産領域的效率，來實現總供給和總需求之間的均衡。宏觀經濟管理則要根據實際情況來採取合適的手段。
在發達市場經濟國家的政府干預或宏觀管理中，尤其是在宏觀經濟遇到較大困難的關鍵時刻，通常採用的是需求管理的手段。這是因為需求管理使用的貨幣政策、財政支出政策等，能夠在比較短的時期內迅速擴大社會有支付能力的需求，從而拉動經濟增長。所以從20世紀30年代到70年代，無論是凱恩斯的宏觀經濟理論還是貨幣學派的觀點，對於政府干預的討論長期以來大多集中于需求方面，只是在政府要不要干預、干預的力度應該多大、應該採取什麼樣的干預手段上存在著各種分歧。到了裏根政府執政時代，供給領域才開始得到更多的重視。和當時主流的宏觀經濟理論不同的是，供給學派主張在供給領域採取措施影響經濟增長。當時的供給學派的代表人物拉弗用“拉弗曲線”説明瞭稅率、稅收和經濟增長之間的關係，當稅率較低時，提高稅率可以增加政府稅收，政府通過政府支出可以促進經濟增長，但是當稅率的提高超過了一個臨界點之後，稅率過高影響了供給領域中生産者的積極性，經濟增長就可能放緩甚至衰退，由於稅基縮小，政府的稅收反而可能減少。在這種情況下，降低稅率能改善廠商的市場競爭環境和提高生産效率，有利於經濟增長，反而可能增加政府稅收，因此，“減稅=增稅”。裏根政府接受了供給學派的觀點，提出了以減稅、擴大國防開支和精簡政府為標誌的一系列政策主張，這就是著名的“裏根經濟學”。事實上，早在1803年薩伊就提出過“供給創造需求”的觀點，這表明古典政治經濟學已經開始強調供給在經濟活動中的意義。而20世紀70年代石油危機後所出現的“供給衝擊”（Supplyshock）讓人們更加深刻地認識到供給政策對於經濟增長的積極意義。在此之後，供給學派的理論有了很大發展。
在計劃經濟國家，或者是在市場活動中政府干預色彩較濃的國家，政府干預的主要對像是供給領域，由供給決定消費和需求，在很長一段時間裏我們的口號都是“發展經濟，保障供給”。發展經濟是為了保障供給，所以更加重視供給管理。這種主要管理對象的決定，確實是和一個國家的經濟體制密切相關的，市場經濟國家經濟增長中的主要矛盾是週期性的需求不足和産能過剩，所以要不斷地進行需求管理來消化産能；而計劃經濟國家在預算軟約束的條件下需求是巨大的（尤其是對生産資料的需求），存在的是嚴重的産能不足和供給不足，所以必須不斷地進行供給管理來增加産能，以滿足不斷增長的社會需求。因此在改革開放伊始，我們促進生産力發展的重點首先是在生産領域或供給領域，我們的分配體制改革、價格體制改革、國有企業的産權制度改革以至於20世紀90年代中期的分稅制改革，從廣義上看也都屬於供給管理，更確切地説，是以供給革命促進經濟增長。但是到了90年代以後，情況開始有了變化，黨的十四大明確提出要把建立社會主義市場經濟作為我國經濟體制改革的目標，隨著市場化改革的深入和政府在經濟活動中的行為變化，社會主義市場經濟體制逐漸建立和發展起來，在增加了社會經濟活力的同時，市場經濟條件下經常交替出現的經濟過熱和産能過剩的現象也在我國表現出來。在這樣的轉軌背景下，我國宏觀經濟管理的一個顯著變化，就是政府對經濟活動的干預越來越多地從供給領域轉到了需求領域，或者説，需求管理代替了供給管理，成為宏觀管理的主要手段。“宏觀調控”也就是在這種背景下開始成為一項新的最為重要的政府職能。既然是“調控”，那麼就需要在短期內見到效果，所使用的手段主要就是通過調節貨幣供應量來間接地或調節財政支出來直接地影響總需求，如存款準備金率的調整、利率的調整、四萬億刺激計劃等，來達到平抑增長波動的目標。“宏觀調控”中使用的主要是貨幣政策，輔助以財政政策及一些行政手段（如住房限購等），主要是總量性的短期需求管理。它的特徵，是在經濟體制和宏觀體制基本不變的情況下通過對宏觀經濟總量的調節來實現平穩的可持續的經濟增長。但是中國的實際情況要比一般的市場經濟國家複雜，中國的高速經濟增長不是在相對穩定的市場體制上實現的，而是在由計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中實現的，經濟增長需要消費升級和需求拉動，但如何在生産領域中不斷地通過技術進步提高企業競爭力，如何通過産業結構的調整和升級來推動工業化進程，如何通過合理配置資源改善經濟效率等，同樣是我們在高速經濟增長中面臨的嚴峻挑戰。
供給管理和需求管理都是宏觀經濟管理的重要手段，但在時效性、針對性以及運用的政策手段上都存在著區別，因此，市場化程度不同的國家，對它們各自的應用程度也有所不同。從時效性上看，需求管理在短期管理上更加有效，供給管理往往需要較長的時間才能發揮作用，影響也更加久遠；從針對性上看，需求管理更加注重對總量的調節，最多擴展到對國民經濟的重要分量如投資、消費和國際收支平衡進行調節，但供給管理則更加注重對結構的管理，所實施的經濟政策更加重視其針對性，當優化各种經濟結構正在或已經成為當前和今後相當長一段時間裏中國實現平穩較快的經濟增長的必要條件時，供給管理就顯得更為重要；從運用的政策手段來看，需求管理動用的主要是貨幣政策、財政支出政策，而供給管理可以動用稅收政策、行政管理、法制管理等手段。有些政策既有總量管理的特徵，也有供給管理的屬性，如降低産品稅，一方面可以減輕企業的負擔，屬於供給管理，但另一方面也降低了産品的價格，能夠增加需求。但是兩種管理之間的理論界限還是明顯的，作用於供給領域，如降低企業的單位生産成本，或通過合理配置資源提高了整個國民經濟的經濟效率，就屬於供給管理；而作用於需求領域，影響了最終需求（消費、投資和出口），就屬於需求管理。雖然一些政策同時具有需求管理和供給管理的屬性，但是重點有所不同。相比較而言，貨幣政策更加重視總量管理，需求管理的色彩較濃；而財政支出政策在刺激經濟增長時，需求管理管理的特點比較明顯，但在經濟發展相對平穩時期，由於要通過各種的轉移支付來調整各個地區、各個産業、各個不同的社會階層之間的利益關係，從而影響了生産的發展，又可以是供給管理的重要手段。而從市場化程度和這兩類管理的關係看，發達市場經濟國家往往更加重視需求管理（儘管近年來供給學派的理論也有很大發展），政府對經濟活動直接干預的程度相對較低，希望自由市場經濟在經濟運作中發揮更大的作用；而轉軌經濟國家由於市場經濟還不完善，供給管理還需要長期地發揮作用，一方面要通過供給領域不斷的創新和改革激發市場經濟的活力，另外一方面則要通過政府的指導甚至是優化資源配置，以達到提高經濟運作效率，促進經濟增長的目標。中國經濟仍然處於轉軌進程中，而且以公有制為主體建立的社會主義市場經濟在很大程度上決定了宏觀經濟活動對政府行為的依賴，這就決定了供給管理應該在今後相當長一段時期的宏觀經濟管理中發揮更為積極的作用。
二、為什麼在新常態下要加強供給側結構性改革
2015年11月，習近平同志在中央財經領導小組會議上強調，在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革，著力提高供給體系品質和效率，增強經濟持續增長動力，推動我國社會生産力水準實現整體躍升。這是黨和國家領導人第一次結合需求和供給這兩個側面，闡明中國政府現階段促進經濟增長的整體思路，這個思路是符合當前中國經濟增長和經濟社會發展的客觀實際的。
（一）中國經濟增長仍然具有很大的潛力
2010年，按照世界銀行的分類標準，中國由下中等收入國家躍升為上中等收入國家。從表面上看，這只是中國的每人平均GDP（或每人平均GNI）的逐年提升造成了所歸屬的組別上的變化，但在實際上，這卻是中國進入一個新的經濟發展階段的里程碑。在這一年，中國的經濟總量超過了日本，成為世界上第二大經濟體；幾乎與此同時，中國的對外商品貿易總額先後超過了德國和美國，成為世界上最大的商品進出口國。在國內中國經濟也發生很大變化，尤其是産業結構的升級反映出工業化後期的特徵：在經歷了新世紀前10年以重化工業發展為特徵的加速工業化進程後，製造業以及整個第二産業的發展開始放緩，而原先發展相對滯後的第三産業（包括傳統服務業和現代服務業）則保持著較好的發展勢頭，第三産業增加值的增長率以及在整個國民經濟中所佔的比重開始超過第二産業，成為經濟增長中的主導産業。第三産業吸收了大量的新增就業及由農業轉移而來的勞動力的就業，加快了我國城市化的進程。據研究，在我國新增的非農業就業中，有三分之二是由第三産業吸收的。這也就是説，無論是從每人平均收入水準上看，還是從國際地位上看，還是從以産業結構為代表的經濟結構演進和升級來看，中國的現代化、國際化、工業化和城市化進程都進入了一個全新的發展階段。在進入上中等收入國家的行列之後，由於經濟總量的基數擴大，再加上生産要素的成本或價格優勢的減少，從中長期看，一個國家的年均經濟增長率將呈遞減趨勢，這一點已經被其他國家的發展實踐所證明，也在我國最近幾年的經濟增長中反映了出來。如果我們沒有認識到這種變化，仍然想通過刺激需求尤其是刺激投資來繼續保持過去的那種高達10%及以上的年均增長，就會帶來更多的現實的和潛在的産能過剩，將來我們就要以更大的代價進行結構調整。因此在2011年前後，國家對宏觀刺激政策實行的“擇機退出”，讓市場在引導資源配置方面發揮更大的作用，這是一個正確的決策。
但是在另外一方面，我們也要看到，雖然我們的經濟建設和現代化進程已經取得了很大的成就，但是和發達國家相比，甚至和世界經濟發展的一般水準相比，我們仍然存在著一定的差距。這種差距一方面説明中國的現代化進程仍然需要進一步推進，另一方面也説明中國經濟增長仍然還有巨大的潛力。從經濟增長的一般規律看，一個國家尤其是大國，在經歷了長期的高速經濟增長之後，即使年均經濟增長率開始放緩，也會是一個漸進的過程。而中國自1978—2011年這33年裏，年均經濟增長率達到了10.36%，在這個基礎上，中國在2010—2020年的年均增長率達到7%以上，也就是把經濟增長目標調低3個百分點，應該是有可能實現的。黨的十八屆五中全會上通過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》中，重申了到2020年國內生産總值和城鄉居民每人平均收入比2010年翻一番，這也就是説，在“十三五”時期，我國的年均經濟增長率要達到6.5%以上，實際上已經考慮了我國現代化進程的需求和實現這一目標的條件。這就是我們在未來經濟增長中所預期的“新常態”。按照世界各國的一般規律，在一個國家由上中等國家向高收入國家發展過程中，居民可支配收入的增長通常要高於GDP的增長，這是因為到了現代化的中後期，廣大勞動者和居民家庭將會更多地分享經濟增長的成果。在國內生産總值翻一番的條件下，如果我們能處理好分配和再分配的關係，那麼居民可支配收入的增長幅度還有可能更大。
（二）現階段中國經濟增長中總量失衡的根源在於結構性失衡
無論從總需求還是從總供給的角度來看，我國保持至少中高速經濟增長的基礎是存在的。從需求上看，無論是從不同群體居民之間的消費差距來看，還是從中國與其他先進國家的消費水準比較上看，或者是從經濟建設的整體水準上看，中國還有很大的發展空間；而從供給上看，中國現在存在的問題不是供給不足，而是産能過剩。我們不是需求不足，而是有支付能力的需求不足。而在市場經濟條件下，我們不能用計劃經濟條件下那種無償調撥的形式來解決過剩的産能，或者説，政府只能在很有限的範圍內解決一部分過剩産能的問題（如開展安居工程等），這就要通過市場和分配領域的改革，解決支付能力不足的問題，尤其是要解決在國民收入中，政府、非金融企業部門、金融機構和居民部門之間發展失衡的矛盾以及在居民部門內部收入分配合理化的問題。與此同時，我們還要看到，雖然總需求和總供給是充分的，但是在需求結構和供給結構之間存在著不相適應的問題。前些年，由於基礎設施投資和房地産業的高增長，我國的能源工業和重化工業增長得非常快，如煤炭工業、鋼鐵工業、水泥工業、建材工業等，這些行業的發展都是建立在基礎設施投資和房地産業能夠持續保持超常增長的預期上的，所以它們自身的增長也是超常的。在這一過程中，地方政府出於GDP政績觀和地方利益（尤其是土地收入）的考慮，一直在鼓勵房地産業的發展及相應的各種投資，而我國的金融市場（主要是銀行業）又進一步鼓勵了這種擴張。而現在由於房地産價格上漲得過快和過高抑制了需求，這些預期帶來的投資中相當大的一部分也就轉化成了閒置甚至是必須淘汰的産能。在這種情況下，銀行業為了自身的資金安全，往往會收緊貸款，導致相關企業的資金壓力更大。而我國面臨的環境污染壓力又使得政府不得不出臺各種更加嚴格的環境保護政策和措施，這又使得這一類企業必須承擔起他們本來就應該承擔起來的環保義務，這在客觀上也提高了企業的生産成本。因此，當前中國經濟增長的放緩，固然有經濟發展到一定的水準，增長率有可能出現遞減的原因，但在另外一方面，確實應該看到前些年過度強調總量增長，由此導致了經濟總量失衡並加劇了經濟結構失衡，總量失衡的背後有深刻的結構原因。在這樣的情況下，常規的管理即在對體制基本不變的情況下對經濟政策進行一些微調（如調整存款準備金率和利率等），顯然已經不能解決我們面臨的各種深層次矛盾。中央銀行放鬆銀根後，商業銀行將增加對誰的貸款？在企業體制和發展問題沒解決之前，貸款發得越多，商業銀行貸款的風險也就越大，如果不加以控制，甚至有可能導致系統性風險。因此，黨的十八大以後重點強調的深化經濟改革，對中國未來的經濟增長具有重要意義。如果改革獲得成功，我們就有可能突破所謂中等收入發展瓶頸，全面建成小康社會，如果改革不成功，那麼不要説6.5%的增長率，一些人宣揚的中國經濟“停滯論”也並非沒有可能。但是從改革開放30多年的經驗來看，在建設中國特色社會主義及現代化的進程中，雖然我們可能會遇到困難和曲折，最後仍然會取得成功。
（三）如何看待供給側改革和需求側改革的關係
改革是中國宏觀經濟管理的一個重要組成部分，但所調整的利益關係比一般性的管理更為深刻，反映為制度創新推動的技術創新和經濟創新。改革開放30多年來中國高速經濟增長，主要動力就來自體制改革帶來的經濟增長效率的提升（包括勞動生産率和要素效率的提升）。這樣的改革也可以從供給和需求兩個方面來總結，改革前期和中期，我們主要進行的是供給側的改革，包括了收入分配的改革、價格體制的改革、外貿體制的改革以及産權制度的改革等，這些改革主要發生在生産領域，根本改變了我國企業、生産者和勞動者的生産態度和通過市場競爭來生存和發展的水準，從而在根本上改變了我國經濟運作中供給不足的局面。也有需求側的改革，其中最大的改革就是1998年前後開始的住宅分配體制的市場改革，這一改革所帶來的居民家庭對住宅實際需求的激增，形成了我國此後近20年來最大的經濟增長點。還有一些改革是涉及供需雙方的改革，如財政稅收體制、金融體制的改革以及政府職能的轉變，對供需雙方都産生著深遠的影響。從進入上一輪新的加速經濟增長週期（2003年之後）之後，我國放慢了經濟體制以及其他方面改革的步伐，這在當時看來是必要的，一方面是我國剛剛建立起新的社會主義市場經濟制度（以眾多的大型國企經過股份制改造成為上市公司作為重要標誌），新的市場體制能否有效運作還需要觀察，完善社會主義市場秩序以及建立在這個市場基礎上的宏觀調控都需要一個過程。另外一方面，從供需關係的平衡看，當時的主要矛盾是總量失衡而不是結構失衡，從産業結構的演進和升級看，我國正處於加速的工業化進程中，各個産業的發展以及由此帶來的産業結構的變化是符合我國經濟發展階段的要求的。所以在當時的背景下，無論是對當時積極的財政政策實行“點剎”還是在貨幣政策上進行“微調”，或者是清理開發區等行政干預，都是試圖通過“需求管理”或宏觀調控來避免經濟出現過熱，以保持持續的高增長。應該説，當時我們實施的需求管理政策是基本有效的，從2003年至2007年，我國經歷了持續時間最長、通貨膨脹程度最小、年均增長率最高的高速經濟增長階段。
2007年以後，我國經濟運作中積累的各種矛盾開始逐漸呈現出來，2007年和2008年，我國的消費者價格指數分別到達104.8和105.9，工業品出廠價格指數分別為103.1和106.9，都創了進入新世紀後的新高，表面上看是總量平衡有所失控，其實是結構性矛盾正在變得更加尖銳，客觀上有結構性調整的要求，如産業結構、收入分配結構、地區結構以及需求結構都有調整的要求。國家也開始採取了一系列宏觀調控措施，雖然在控制通貨膨脹上的效果有限，但是經濟增長率開始出現了回落，2008年的經濟增長率為9.6%，比上一年的14.2%回落了4.6個百分點，回落的幅度遠遠高於2012年的1.6%（由2011年的9.3%回落為2012年的7.7%）。在這種情況下，既要保持較高的經濟增長率，又要抑制住正在加劇的通貨膨脹勢頭，無疑是一個兩難的任務。從需求管理的角度看，如果要保持較高的增長率，就需要刺激需求，但同時又會加劇通貨膨脹；而如果要抑制通貨膨脹而控制需求，那麼經濟增長無疑要受到影響。這實際上意味著多年以來我們實行的總量需求管理已經不能滿足宏觀經濟管理的需要，必須通過供給管理和深化改革來解決經濟增長中的各種結構性難題。但也就在這個時候，由美國“次貸”危機引發的全球金融危機爆發了，在中國經濟已經深入地融入全球經濟的背景下，這一危機對我國經濟的衝擊也是巨大的。從2008年第四季度開始，我國按季計算的經濟增長率出現了巨大的回落。在新的形勢下，為抵禦全球經濟危機對我國經濟的影響，我們的宏觀調控政策或者説需求管理政策又從緊縮轉變為寬鬆，通過進一步拉動或者是擴大投資，遏制住了經濟增長率急驟回落的局面。從表面上看這一政策的轉向使我們在總量增長上所遇到的矛盾得到了緩解，但結構上的矛盾實際上是更加尖銳。
在全球金融危機之前，我國産能過剩的矛盾已經有所顯現，房地産市場的回調和出口增長的放緩，使前期發展較快的能源、鋼鐵、水泥、建材等高耗能行業也出現了回調，産能過剩的矛盾開始顯現，已經需要通過供給管理甚至是供給側的改革來理順國民經濟的重要比例和結構關係。但全球金融危機後的需求刺激政策，使房地産市場重新開始一輪劇烈的擴張，重工業又重新經歷了一個新的高潮，並帶動了新一輪的投資。暫時的繁榮掩蓋了事實上已經存在的産能過剩，只是延後了這些矛盾的爆發時點。由於這一輪經濟擴張主要依靠的是房地産尤其是住宅建設的拉動，而從某些世界各國共同認定的標準（如收入房價比）上看，在全球金融危機以前，中國的房價已經較高；而從動態上看，在1998年至2008年這10年間，我國房價上升的幅度（尤其是發達和較發達地區的房價上漲）也是巨大的。但在全球金融危機後，在多種因素的影響下（銀行的信貸政策、地方政府鼓勵、投機因素、普通購房者對房價繼續上漲的擔心），我國房價又開始了新一輪攀升，雖然各個地方房價上漲的幅度有所不同，發達地區房價上漲的幅度較大，欠發達地區上漲的幅度較小；在同一個城市中，中心城區上漲的幅度較大，偏遠地區上漲的幅度較小。但從整體來看，各地金融危機之後的5年房價的上漲幅度已經超過了此前10年的上漲幅度。短期來看，在這種房價上漲中各個方面似乎都得到了好處，消費者買到了相對“便宜”的房子，銀行發放了“安全”的貸款，地方政府獲得了土地收入，房地産商獲得了開發利潤，各種供貨商從房地産商採購中銷售了自己的商品或服務，住宅的投機或投資者獲得了實際或賬面的溢價收益，國家獲得了稅收和GDP，但是正如股市的暴漲是不可持續的一樣，住宅的暴漲也是不可持續的，當房價的上漲超過了一定的點之後，不但價格上漲無法持續，對居民住宅的有支付能力的需求也會萎縮，這時，作為新世紀以來我國經濟增長最重要引擎的房地産，已經開始減弱了它的動力，不能説房地産業對中國經濟增長不再有拉動，但至少井噴時期已經結束。正如耐用家用電器、電話電腦等資訊技術産品、摩托車轎車等交通工具的消費升級對我國的高速經濟增長曾經做出過顯著貢獻現在又回歸常態一樣，房地産對經濟增長的貢獻現在也會在經歷調整後回歸常態（當然在調整中還要經歷各種陣痛），因此在未來的發展中，通過一類特定産品的消費升級來大規模地拉動最終需求的可能性已經很小，而要靠各個方面的常態增長來實現中高速經濟增長的目標。這種“常態”的經濟增長將是我國經濟增長“新常態”的一個重要特徵。
在經濟增長新常態下，進入新世紀以來我們主要以需求管理調節經濟增長（前一階段主要是平抑需求、全球危機後主要是刺激需求）的思路，已經不能滿足現階段宏觀經濟管理的需求。從供求關係上看，現階段經濟失衡的主要表現是需求不足和産能過剩。但是無論在最終需求的哪一個方面（消費、投資和出口），簡單地利用總量政策刺激，都很難迅速地見到效果。注入市場的資金可能進入股市、樓市等投機市場而不是流入實體經濟，在導致金融市場或資本市場的資本價格出現較大的波動以後，消費、實體投資或者是出口並沒有得到明顯的改善。從2011年下半年開始，我國對宏觀需求刺激政策實施了“擇機退出”，強調要充分發揮市場在配置資源方面的決定性作用，這實際上已經是從供給側考慮怎樣通過市場本身的自我調節，達到在生産領域優化結構的目標。在這種背景下，從2012年開始，我國的經濟增長率下滑至8%以下，2012年到2014年分別為7.7%、7.7%、7.4%，2015年的經濟增長率將會在7%左右，顯現的是逐漸放緩的趨勢。有些學者和機構由此認為中國經濟增長還會繼續放緩。但是在實際上，在增長率逐漸放緩的情況下，我國的經濟結構已經開始改善，一些落後産能正在被淘汰，環境保護和可持續發展受到了更多的重視，産業結構開始趨向合理，收入分配得到一定程度的改善，這又為我們在未來實現更有效率的經濟增長積聚和創造條件。如果我們再按照客觀經濟規律的要求，再進一步通過深化改革在制度上、政策上為經濟發展提供更好的環境，中國經濟增長率是有可能穩定下來甚至重新回升的。
從未來的發展上看，無論是在需求側還是在供給側，改革都應該繼續推進。如在需求側，社會保障制度和政府最終消費支出的改革，對改善我國最終需求就具有重要意義。但我們目前更多的或者説是更主要的矛盾是在供給領域，屬於影響中長期增長和發展的深層次矛盾，要通過加強供給側的改革來改善和解決這些問題。
三、如何加強供給側的結構性改革
中國當前供給側的結構性改革，至少可以包括以下幾個大的方面：
一是要實現經濟、社會和環境的可持續發展，尤其是要注重在保護環境的基礎上實現經濟增長。在以工業化為先導的現代化進程中，我國首先是通過增加生産要素的投入來擴大産出，從而實現高速增長。改革開放後30多年以來，我國能源消費對經濟增長的彈性系數一直很高，長期保持在0.8—0.9之間，而在新世紀後的前十年則達到0.9以上，並沒有隨著經濟發展水準的提高而有顯著改善。中國目前已經是全球最大的能源消費國，能源消費量佔世界的比重已經達到20%以上。①其他自然資源的開發和使用也存在著類似的情況。目前國際能源和資源價格的下跌，事實上降低了我們的發展成本。但是一旦國際市場上能源和資源的價格重新上升，就有可能形成外部輸入的通貨膨脹，對我國的經濟增長帶來衝擊。由於環境保護措施沒有跟上，環境保護産業又沒有得到相應的發展，我國的環境污染尤其是空氣污染已經發展到相當嚴重的地步。在很多地方，高耗能、高污染、高浪費和低效率企業的發展事實上是得到鼓勵的，很多企業通過逃避應該承擔的社會責任的發展成本得以生存和發展，從短期看來地方好像增加了一些GDP，長期看來卻是後患無窮。現在我國存在的産能過剩，這些“三高一低”企業佔了相當大的部分。這些企業及其行業的轉型升級可能是一個艱苦甚至是痛苦的過程，一些企業甚至可能無法繼續生存，但從長遠看來，如果不通過改革來顯著地改善這些能源和資源依賴型企業的效率和環保水準，我國的經濟增長將難以為繼。我們一方面要通過加強法制建設提高環境保護標準，依法治國，避免環境的進一步惡化；另外一方面要鼓勵技術進步，提高能源和自然資源的使用效率，鼓勵環保産業的發展。這是我國轉變經濟增長方式的一項重要基礎工作。
二是要通過推動混合所有制的改革，增加國有和國有控股企業的市場競爭性效率。我國現階段對國有企業特別是大型和特大型企業進行混合所有制經濟改革，是産權制度的結構性改革，目的顯然是提高其市場競爭性效率，適應社會主義市場經濟的競爭要求，否則，單純的國有制獨資或絕對控股的國有企業，在制度上能保證實現國有企業服務社會發展和體現國家總體利益要求的功能，但卻難以實現市場競爭性效率最大化目標。並非説實現了企業混合所有制經濟改革就必然能保證充分實現市場競爭盈利目標，但不進行混合所有制改革，傳統國有制企業在所有制上和企業功能定位上難以實現微觀盈利的效率目標，國有企業混合所有制經濟改革正是在企業所有制上為企業適應市場競爭創造必要的基礎。因此，經改造後國有企業成為混合所有制經濟之後，其企業目標原則上會發生根本的變化，不再是傳統的國有企業以社會發展和國家總體利益需要作為首要目標，而是以適應市場競爭，獲取最大盈利作為首要目標，企業服務社會、貢獻國家的方式則以其他方式實現。這就要求，對國有企業進行混合所有制改革的根本發展目的是為企業提升市場競爭性盈利最大化能力創造制度基礎，選擇進行混合所有制改革的範圍應以是否能夠、是否需要由以往國有企業目標轉換到市場盈利目標作為界定原則。進而，首先，在央企和地方國有企業之間如何選擇？無論是央企還是地方國企，只要舉辦的目的首先是盈利最大化而不是全社會發展和國家總體根本目標為首要，並且所處領域並非“天然”虧損領域，不必由國家舉辦國企來承擔“天然”虧損的社會責任，那麼，就可以考慮進行混合所有制改造，當然，現實地看地方國企或許可以改革的範圍更廣泛些，這與地方國企的特點有關。其次，在壟斷與競爭領域如何選擇？原則上在競爭性或並不是自然壟斷性質的領域，均可以考慮進行混合所有制經濟改革，無論企業本身的規模是大還是小，只要所處的領域是競爭性的，其中的國有企業便可以考慮進行混合所有制改革及非國有化改造，因為國有制企業在制度上的確不能也不應首先接受市場規則的硬約束，而應以接受國家要求和政府約束為首要，否則便不成其為國有制，況且，有些看起來是壟斷行業，但也並不是“天然”壟斷，而是制度性、政策性形成的壟斷，這種壟斷恰恰是需要限制和打破的，而在企業制度上進行混合所有制改革，正是打破這種壟斷的根本舉措，即使是“天然”壟斷領域繼續採取國有企業壟斷的方式，也需建立相應的“規制”規範約束其壟斷行為，均衡企業利益與國家利益，特別是我國現階段人們普遍關注的金融、石油、電力、鐵路、電信、資源開發、公用事業等七大領域，也是大型和特大型國有企業分佈最為集中（甚至是壟斷狀態）的領域，這些領域中的國有壟斷性企業，要不要進行混合所有制經濟改革？核心在於科學地區分和明確這些領域中，到底哪些屬於自然壟斷性質，哪些具有競爭性？進而，哪些可以競爭性的市場利潤最大化為企業首要目標？哪些必須以社會長遠發展和國家總體利益要求為首要目標？哪些可以經濟效率，特別是微觀的資源配置效率為根本，哪些必須以更廣泛的社會目標，包括國家安全等一系列非經濟目標為根本？這七大領域中國有企業混合所有制經濟改革需要根據不同情況，適時適度展開。
三是要實現區域間生産力佈局的均衡。改革開放初期，鄧小平提出一些地區先富起來，帶動整個中國經濟的發展。中國通過發展經濟特區、沿海開放城市以及後來重點建設一些大都會，實現了一部分地區先富起來的戰略目標。與改革開放初期相比，現在中國的經濟發展已經有了顯著的變化，但與此同時，中國區域間的差距仍然非常大。在一些先富起來的地區（如浙江、江蘇和廣東等），現代化的水準已經相當高，上海、北京、天津、廣州、深圳這些大都市，其每人平均GDP及實際經濟發展水準甚至已經達到了高收入國家或地區的水準。但以貴州、雲南等地區代表的欠發達地區，平均發展水準卻仍然在下中等收入的水準或者説剛剛達到上中等水準，很多地區仍然處於下中等收入水準。在同一個地區（省份），大都市與小城市之間，城鄉之間，經濟發展水準也仍然存在著很大的差距。這種發展水準以及相應的居民收入水準上的差距，導致人口及生産要素向大城市流動，在大城市人口擁擠、投資條件惡化的同時，欠發達地區的發展卻沒有跟上來，導致資源配置效率降低，經濟增長的動力減弱。因此，如何通過合理的政府，引導各種資源和生産要素向發達程度較低地區的地區流動，推動這些地區的工業化和城鎮化進程，發揮這些地區的比較優勢，是改善我國生産力而已，實現可持續增長的重要途徑。近兩年來，我國高收入地區的增速普遍回落，但重慶等地區由於有了比較好的政策，實現城鄉綜合一體化發展，同時又有生産要素的比較優勢，經濟增長仍然保持了很好的勢頭。就中國的經濟發展水準較低的地區而言，經濟增長不是太快而是仍然有提高的空間，但問題是在經濟發展過程中得不到充分的資源，投入不足，很多企業期望在大城市賺快錢，不願意去發展水準較低的地區進行長線投資，但是實際上，期望和實際往往存在著很大的差距，最終反而可能投資失敗。經濟增長在區域間的非均衡性，是我國作為一個發展中國家在工業化和現代化進程中必經之路，這一方面反映了中國和歐美等發達國家之間的差距，説明部分地區的現代化並不等於一個國家的現代化，個別地區經濟上的超前發展如果不能充分帶動其他地區的發展，那麼這些地區的整體福利也不可能真正地得到徹底改善；另一方面，這種區域間經濟發展的不均衡事實上又是我國經濟發展的比較優勢，因為在這些地區，無論是在改善需求還是加強供給方面，都有更大的空間。而需求的發展，必須建立在這些地區經濟發展的基礎上，建立在經濟發展基礎上的居民收入改善，才可能根本改變長期需求。
四是要不斷地推動産業結構的升級，提高經濟增長的效率。長期以來，相對於經濟發展水準而言，中國産業結構的提升是相對滯後的。從一般市場經濟國家的發展規律來看，工業化進程是要有第三産業（商業、交通運輸業等）為基礎的，因為工業化推進分工和生産專業化必須有流通領域的配合，這無論是在歐美等早期的發達國家還是在日本和亞洲四小龍這些後起的新興國家和地區都是如此，因此他們的第三産業有兩個較大的發展時期，一是在工業化以前為工業化做準備，這也是威廉·配第在英國工業化早期就提出後來的配第·克拉克定理的歷史背景；二是在工業化後期及其完成之後，隨著製造業發展到一定高度，第三産業在國民經濟中的比重將會進一步得到很大的提升。但是在中國，在計劃經濟條件下，由於強調重工業優先發展，市場經濟又不發達，到了改革開放初期，我國的傳統業是發展不足的；而到了改革開放之後，由於強調和追求高增長，仍然是製造業及第二産業在優先發展，第三産業不是沒有發展，但相比較于製造業、工業及整個第二産業而言，無論是傳統服務業（批發零售、運輸等）還是現代服務業（科技創新、金融、通信等）的發展都是滯後的。在高增長下，這種服務業發展不足所帶來的經濟增長中的結構性矛盾在一定程度上被掩蓋。但是到了一定的階段，無論是從投資形成的基礎設施看（大部分基礎設施投資最後都會轉化成為第三産業的固定資産，如機場、鐵路、公路、港口、網際網路等），還是從製造業的轉型升級和專業化分工來看（製造業中將有越來越多的功能將由第三産業來承擔，如製造業的融資、技術服務、運輸、銷售等），或者從容納工業化和城鎮化帶來的就業壓力來看（第三産業是吸收就業最多的産業，而第二産業則是排斥勞動的，將在不斷的産業升級中用機器和技術代替勞動），第三産業都需要有一個大的發展。而我國現在正處於這一發展階段。近幾年來，在整個經濟增長放緩的背景下，第二産業的增長率出現了顯著的回落，從10%以上回落到6%左右，而第三産業的增長率也有所放緩，但仍然保持了8%左右的增長，這實際上表明我國的經濟增長客觀上需要通過一次較大的結構調整，才能實現持續的增長。2013年，第三産業在我國國民經濟中的比重第一次超過了第二産業，成為我國經濟增長中的主導行業，而在近幾年的新增非農業就業中，大約有三分之二是由第三産業吸納的。從現在各行業産能過剩的情況看，主要集中在工業部門，而第三産業的供需則是相對平衡的，有些地方還存在著供給不足。這説明在供給領域或生産領域中行政主導的製造業投資，很多時候會造成負作用，而主要由市場經濟推動的服務業的發展則更為健康。因此在提升産業結構方面，供給側的改革實際上就是要強調按照客觀經濟規律辦事，在現階段就是要通過市場的法制建設和道德建設，完善市場制度和市場秩序，真正讓市場經濟在配置資源上充分發揮決定性作用，實現各個産業的均衡發展。
五是要推動分配和再分配領域的改革，在降低企業負擔提高市場競爭力的同時，增加勞動者報酬擴大全社會有支付能力的需求。國民收入的分配和再分配，始於供給領域，通過分配和再分配，成為國民經濟各個機構部門（企業、金融機構、政府、居民等）的可支配收入，最後形成各種最終消費（居民最終消費和投資、政府最終消費和投資、企業資本形成等），是連接供給領域和需求領域的紐帶。收入分配和再分配的改革必然會影響需求，但是從總體上看，它屬於供給側的管理和改革，這是因為任何深入的收入分配的改革必須從生産領域的初次分配開始，這種改革直接調整的就是企業、政府和勞動者之間的利益關係，這種關係如果處理得好，就會像改革初期時我們進行這種改革時那樣，大大調動政府、企業和勞動者的積極性，從而有力地促進經濟增長，但如果處理不好，收入分配的幾大主體之間、各個主體內部的利益關係出現大的失衡，那麼整體的經濟增長就會受到影響。就目前的情況看，從2009年開始，我國居民收入分配差異擴大化、居民部門和其他部門之間收入增長失衡的矛盾已經有所改善，基尼系數有縮小的傾向，但是變化的幅度還不夠，居民可支配收入的增長不足影響了居民消費水準的進一步提高；而就企業而言，由於用工成本在增加，但市場的擴張相對緩慢，很多企業甚至還面臨産能過剩，企業的利潤空間明顯壓縮，影響了企業的發展甚至是生存，在這種情況下，在鼓勵企業加快技術進步、提高市場競爭力的同時，要適當減輕企業稅收和公共事業收費的負擔。從我們國家的稅收構成看，對企業産品和服務的稅收（即所謂間接稅）所佔的比重，大大高於對企業和居民的收入和財富的徵稅（即所謂直接稅），而在發達市場經濟國家（如美國和日本），企業和居民在生産過程（即初次分配）中納稅是相對較輕的，國家的主要稅收收入來自於在再分配過程（第二次分配）對於收入和財富的徵稅（以收入稅）。降低間接稅（生産稅）的好處是企業在生産過程中所要負擔的成本主要來自於市場，國家則主要是在生産過程完成之後再對各個收入主體進行徵稅，企業的負擔相對較輕。企業發展了，國家向企業徵收的稅收（包括間接稅和直接稅）就能增加，勞動者的收入也就有可能隨著企業的發展而提高，勞動者也就有更強的納稅能力，國家從勞動者那裏徵收的所得稅也可以增加。我國當前的稅收制度是從計劃經濟轉軌而來的，在計劃經濟下，勞動者基本上是不用納稅的，而企業對國家的貢獻表現為上繳利潤，而在後來的改制中，上繳利潤被改為上繳營業稅，這種稅收的好處在於國家能夠保證比較穩定的稅收，問題是企業在生産活動一開始就必須面臨著一定的稅收負擔。所以我們應該通過稅收制度的改革，由國家適度承擔一些經濟發展中的收入風險，增加企業和勞動者的收入，最終達到各個收入主體的收入都能夠進一步提升的目標。這實際上就是從收入角度觀察而獲得的經濟增長。從我國目前的情況看，國民收入分配和再分配的改革，在企業層面的改革已經基本上實現了市場化改革的目標，除了一些國企和政府機構外，大多數勞動者報酬已經實現了市場定價，但在政府層面的改革，尤其是稅收制度的改革，還有很大的發展空間，應該在供給領域的深化改革中穩定推進。
作者劉偉係中國人民大學校長，蔡志洲係北京大學中國國民經濟核算與經濟增長研究中心研究員。本文刊于2016年09期《新華文摘》。
評 論