中國智庫：站在春天 遙望政策

    2015年1月20日，智庫們奔相走告“春天真的來了”。新華社發佈消息：中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於加強中國特色新型智庫建設的意見》（下稱《意見》）。

　　回首近幾年對中國各類智庫所做的長期跟蹤觀察，中國網智庫頻道原負責人張林告訴財新記者：“《意見》公佈我們就安心了，至少證明我們之前圍繞智庫所做的研究、報道和呼籲不是‘自嗨’。”

　　連一直抱怨民間智庫被歧視的大軍諮詢創始人仲大軍也感受到了溫度的變化。“政府制定了新的政策，主要是註冊管理方面。以前我們辦民間智庫想去民政局註冊很難，沒辦法都跑到了工商局註冊成企業。現在民間智庫按照民辦非企業單位來註冊有思路了。前幾天民政部還邀請我參加他們的文件起草討論會。”

　　春天並非忽如一夜來，被智庫研究者們挂在嘴邊的《意見》，在公佈前經過了長期的醞釀。2012年，黨的十八大報告就明確提出，“堅持科學決策、民主決策、依法決策、健全決策機制和程式，發揮思想庫作用”。當時官方文件還更多地使用“思想庫”而不是舶來詞“智庫”。2013年4月，習近平首次提出建設“中國特色新型智庫”的目標，把智庫建設提升到國家戰略的高度。此後，媒體持續聚焦“智庫”，“布魯金斯學會”“蘭德公司”等美國著名智庫的名字一時成為媒體報道中的高頻熱詞。

　　正如《意見》的結尾要求，“各地區各有關部門要結合實際，按照本《意見》精神制定具體辦法”，歡呼進入春天的智庫也意識到，真正更實質性的改變可能還要等些時日。

　　春天裏的煩惱

　　影響力是智庫的生命和價值所在，但如何界定一直缺乏標準。今年初由零點國際發展研究院和中國網際網路新聞中心/中國網聯合發佈的《2014中國智庫影響力報告》，希望採用客觀指標來構建公允的智庫評價體系。報告將智庫影響力分為專業影響力、政府影響力、社會影響力和國際影響力等四項，比如國際影響力是根據該智庫與國際機構合作的頻次、合作的國外智庫數量、智庫主要研究人員在國際會議上的發言次數等數據綜合計算得出；而政府影響力，具體指標包括智庫為政府人員培訓的數量和級別、承擔政府委託項目的數量和級別、獲得政府領導批示的數量和級別，以及參加政府部門座談會的數量和級別。

　　基於這一整套評價體系，《智庫影響力報告》排列出了中國綜合排名的前二十名，以及各分類榜單，國務院發展研究中心、中國社會科學院、上海社會科學院、北京大學國家發展研究院、中共中央黨校名列智庫綜合影響力前五；北大國發院、中國人民大學重陽金融研究院、清華大學國情研究院分列高校智庫影響力前三名;零點研究諮詢集團、中國(海南)改革發展研究院、中國與全球化智庫分列民間智庫前三位。

　　在零點-中國網版《智庫影響力報告》發佈之前，行業內已有美國賓西法尼亞大學的智庫排名和上海社會科學院的智庫排名，後兩者都是採用同行專家提名和主觀打分的方式。

　　毫無疑問，在中國，智庫的影響力主要來自其對權力的影響力。很多智庫並不願透露自己獲得高層批示的數量，作為《智庫影響力報告》參與者， 張林感嘆，“即便這一指標沒有分數，國務院發展研究中心和中國社科院也可以穩居智庫綜合影響力前兩名”。

　　國務院發展研究中心是直屬國務院的政策研究和諮詢機構，成立於1981年，其官方網站顯示，2014年該中心報送各類研究報告483篇，中央領導對其中121篇報告作出批示301次。中國社會科學院成立於1977年，官方網站顯示，社科院現有研究所31個，研究中心45個，全院總人數4200多名。中國社科院原副院長李揚曾透露，作為中央政府最主要的高端智庫之一，社科院有自己的上報系統，有多種報告呈送，其中最重要的報告只送給40多人看。

　　中國智庫的整體狀況大致如國務院發展研究中心主任李偉所説：“目前我國有近2000家各類政策研究機構，約90%是體制內的，主要設立在各級黨政部門、社科院、黨校行政學院、高校、軍隊、科技系統和企業。長期以來，它們是我國決策諮詢體系的主體。”

　　學界、媒體對這2000家大大小小智庫的分類方法有很多種。大致都是按照官方智庫、半官方智庫（社會科學院和高校）、民間智庫三分天下；也有的因為社科院系統體量巨大，將中國智庫分為黨政軍智庫、社科院智庫、高校智庫和民間智庫。

　　但人們逐漸發現，這些標簽對於説明智庫的影響力意義不大。“做得好的民間智庫基本上還是與官方有千絲萬縷的聯繫。”幾個受訪的智庫研究者都向財新記者表達了相同的觀點。

　　“很多體制外智庫的高層渠道讓我們這些體制內智庫望塵莫及。”上海社會科學院智庫研究中心項目組執行組長李淩説。

　　被稱為“中國最高級別智庫”的中國國際經濟交流中心（下稱國經中心）2009年3月成立，擁有包括理事長、前國務院副總理曾培炎在內的超豪華陣容。2013年，國經中心常務副理事長、中央政策研究室原副主任鄭新立在接受媒體採訪時稱，中心的終極目標是建成中國民間智庫的旗艦。本次採訪期間，國經中心副理事長兼秘書長、商務部原副部長魏建國又向財新記者做了修正：“國經中心的定位是社會智庫，不叫民間智庫，也不叫半官方智庫。”對於過去媒體報道大都將國經中心稱為“一家政府智庫”一事，魏建國表示，“外面怎麼看是外面的事情，財政預算裏面沒有給我們的錢，我們也沒有編制。”

　　但在談話中，魏建國並不諱言國經中心強大的體制內運作背景，“我們有的理事可以參加國務院常務會議”，“我們會安排研究人員到地方挂職副縣長，回來之後寫出來的東西明顯更接地氣”。

　　很多近年新崛起的民間智庫都有類似的特點。盤古智庫的發起人易鵬曾是國家發改委研究員，中國與全球化智庫理事會長王輝耀擔任著國務院參事、歐美同學會/中國留學人員聯誼會副會長等職務。

　　體制內智庫（包括黨政軍、社科院、高校）的煩惱大致相同，而民間智庫各有各的煩惱。

　　體制內智庫大多受限于公務員、事業單位體制的人事和財務管理限制。一位體制內機構的研究人員舉了幾個例子：“領導幹部每年出國的次數、每次出國的天數、每次出訪的國家都是有限制的，如果我們要考察‘一帶一路’沿途國家，可能就要反覆回國重新申請”“如果我們外請一個同聲傳譯，要支付人家工資，有時候會議有保密要求需要用自己的同志翻譯，卻不能支付報酬”。由於人才激勵機制不足，體制內智庫人員跳槽到公司的現象時有發生。

　　民間智庫則因為吃不上財政飯，首先要考慮的就是經費問題。即使進入了智庫的春天，智庫研究學者清華大學朱旭峰教授依然認為，對於中國的非官方智庫來説，首先是要活下來。

　　北京大軍智庫經濟諮詢有限公司的前身是2000年成立的北京大軍經濟觀察中心。它的創始人仲大軍下海前曾在新華社和《中國經濟時報》工作。由於在民政部註冊受阻，仲大軍將自己的智庫在西城區工商局登記註冊為股份合作制公司。自成立以來大軍諮詢幾乎所有的活動都是仲大軍一個人進行的。

　　經過十幾年的艱難求生，64歲的仲大軍坦承現在“有些懶了”：“這些年就靠寫文章，哪能發就發，有沒有影響政策，我們也不太去管了。我們也在觀望，形勢不好就不幹了。”當然並不是每個非官方智庫都擔心生存問題。之前有媒體報道，被稱為“超級智庫”的國經中心在成立之初就有5億元基金作為後盾。對此，魏建國澄清，“只籌到了3億元”，“每次辦論壇、峰會都要單獨籌集資金，就幾百萬元”。

　　知識到政策間的鴻溝

　　智庫被稱為知識到政策之間的橋梁，對不同智庫來説，橋有長有短。參與智庫報告製作全過程的張林和李淩都認為，現今，智庫影響決策的主要方式還是內參系統。

　　作為中國戰略文化促進會常務副會長兼秘書長的羅援少將，對自家智庫的政策影響力十分清楚：“內參批示也有，不便説，對決策層也是有影響的。作為十一屆全國政協委員，我曾經以中國戰略文化促進會副會長的身份提了一些建議，有些已經被國家採納了。當時我們一共提了25個提案，其中10個提案已經落實了，包括在南海設立特別行政區、成立國家海警隊、國慶遊行設立老兵方隊等等。”

　　清華大學教授朱旭峰在《中國思想庫：政策過程中的影響力研究》一書中，通過構建模型、定量分析發現：理應成為智庫核心能力的專家知識運用能力，無論是在社科院、高校還是民間智庫，對實際智庫影響力貢獻都是次要的；智庫通過提高本機構的綜合研究能力來提高自己的影響力，效率並沒有通過政府關係來的高。簡而言之，就是搞好學術效果不如搞好政府關係和人脈——當然這是針對所有類型的智庫。

　　也有智庫工作人員和研究人員不同意這種説法。一位社科院研究人員分析認為：“選擇民間智庫還是官方智庫，跟買方有關，如果是政府機關要委託智庫做課題，當然交給官方智庫更放心，出了問題承擔的責任也小。”他同時強調，官方背景較弱的體制外智庫即使缺乏“內參”渠道，也可以通過媒體影響公眾和知識精英來發揮影響力，並最終獲得官方的關注。

　　很多情況是橋梁的兩端都很茫然，智庫不知如何找到需求方，需求方也不知道哪家智庫可靠。羅援告訴財新記者，中國戰略文化促進會也會把一些研究課題委託給其他智庫來做，或者合作，但“不知道哪個是正兒八經的”，或更有權威、更有實力。他建議“梳理一下智庫黃頁，分門別類列一個名單”。國經中心也遇到了同樣的問題，魏建國表示，民間智庫魚龍混雜、泥沙俱下，有時候不知道找誰合作。

　　一旦打通了供給與需求之間的資訊不對稱，或者民間智庫得到了官方的好評，市場反應常常很明顯。

　　零點國際發展研究院智庫報告負責人郭維維告訴財新記者：“去年總理在一次會議上提了一下零點調查，之後負責政府項目的部門業務漲得很厲害。零點的公共智庫部門以前做社會性的、公益性的調查，都是自己花錢做，所以都是微虧或者持平，去年一下就變為盈餘。”

　　郭維維這樣看智庫春天帶來的變化：“如果説是影響宏觀政策制定的能力，零點是很弱勢的。偶爾也能拿到批示，但是很少。如果從這個角度來説，這幾年宏觀環境也沒有變得更好。但如果從拿到政府的調查項目的角度，現在環境好了很多，只不過可能有的項目不方便以零點的名義發佈。”

　　探索與觀望

　　2015年6月，中國社科院經濟研究所公共政策研究中心在微信公眾號上挂出了特約研究員和研究助理的招募資訊。從招募資訊可以看出，公共政策中心正在調整自己的研究團隊，跨學科、跨單位甚至跨體制的研究合作在被引入傳統的研究機構，而人才流動的入局很有可能將攪動原有的用人格局，為原有的研究人員帶來一定競爭的壓力。

　　雖然《意見》從組織管理體制、研究體制、經費管理制度、成果評價和應用轉化機制、國際交流合作機制五個方面提出了建設“中國特色新型智庫”的一系列改革舉措，但大都是原則性的。半年來，高端智庫們已開始探索如何將原則付諸實際。

　　所謂“高端智庫”，是指《意見》提出的重點建設50-100個國家亟須、特色鮮明、制度創新、引領發展的專業化高端智庫。《意見》明確提出支援中共中央黨校、中國科學院、中國社會科學院、中國工程院、國務院發展研究中心、國家行政學院、中國科協、中央重點新聞媒體、部分高校和科研院所、軍隊系統重點教學科研單位及有條件的地方先行開展高端智庫建設試點。

　　中國社科院前副院長李揚向財新記者透露：高端智庫試點的選擇是採取點名的方式，比如由中央點名包括他本人在內的一些智庫領軍人物，之後成立相關的監管理事會，制定高端智庫的管理辦法。

　　國務院發展研究中心和中央黨校的相關負責人告訴財新記者，本機構的高端智庫試點方案已經上報正在等待中央批復，目前不便接受媒體採訪。中央黨校方面強調，“試點方案有1萬多字，方方面面都有，到時候就知道了。”

　　對於什麼是“中國特色”，《意見》頒布後不久，較早參與中央黨校智庫建設工作的中央黨校校委委員、科研部主任梁言順就對《光明日報》表示：《意見》強調了中國特色新型智庫之“特”，較好地處理了智庫發展與政治敏感之間的關係，比如在基本原則上，強調堅持黨的領導，把握正確導向，強調堅持圍繞大局，服務中心工作，明確了中國特色新型智庫的政治紅線、法律底線和努力方向。

　　從高端智庫負責人之前透露的零星資訊看，高端智庫試點的改革熱點集中在人事管理和財務管理制度。國務院發展研究中心副主任隆國強曾表示，人才是智庫的根本，人事制度是高端智庫建設最核心、最關鍵、最先要做的制度設計。

　　李淩利用上海社科院智庫研究中心的平臺了解過很多智庫的改革想法。“最重要的一個是人、一個是錢。現在人才的評價還是按照高校的體系，看發表論文數，但是智庫和學術機構不一樣，評價要看諮詢建言的品質。而為了解決經費問題，很多機構都在不停地報課題，課題費使用上又容易出違規行為。這個狀況需要改變。各地都在制定細則”。

　　《意見》中針對社會智庫的論述，集中在規範和引導社會智庫健康發展。文件中，社會智庫的定位是中國特色新型智庫的組成部分，要求堅持把社會責任放在首位，由民政部會同有關部門研究制定規範和引導社會力量興辦智庫的若干意見，確保社會智庫遵守國家憲法法律法規，沿著正確方向健康發展；進一步規範諮詢服務市場，完善社會智庫産品供給機制；探索社會智庫參與決策諮詢服務的有效途徑，營造有利於社會智庫發展的良好環境。

    雖然《意見》中未曾提及，中國與全球化智庫、盤古智庫等民間智庫都在接受採訪時呼籲企業捐贈民間智庫。王輝耀提出，建設新型智庫，首先要為民間智庫爭取參與權，尤其是政府的公共政策採購，要嚴格遵循採購制度，政策課題的招投標一定要對所有智庫開放，而非包乾給體制內的單位；其次，要建立支援智庫經費的渠道，鼓勵企業捐贈智庫事業。

　　根據企業所得稅相關法規的規定，企業發生的公益性捐贈支出，在年度利潤總額12%以內的部分准予在計算應納稅所得額時扣除。民間智庫呼籲，智庫生産的是非盈利性産品，企業捐贈智庫也應該具有抵稅資格。

　　即便面臨生存問題，民間智庫依然大多選擇回避境外資金。中國社科院下屬某研究所也透露，不太敢接國際項目，怕有事説不清。

　　“智庫需要提供的是關於公共政策的建言獻策，而不是改變政治體制。”上海社科院李淩認為，民間智庫有很多可以研究的，“沒有必要去碰這些敏感的話題”。