汪德華：國家審計與穩增長政策評估

今天我給大家報告的題目是“國家審計與穩增長政策評估”。剛才袁野副審計長以及郝司長已經對穩增長跟蹤審計的歷史由來、做法，包括它的五個抓手、成效、特點，做了非常清楚而又高屋建瓴的介紹，一些媒體朋友很關注這個問題，常常問的一個問題就是審計為什麼要做這樣的事情，是不是説審計在這方面能做出什麼效果，我想回答第一個問題，國家審計能不能起到在宏觀調控、穩增長政策當中能夠發揮作用。第二方面的問題，我想結合我們審計的一些發現，當前穩增長政策的形勢做一些簡要的分析。

第一個方面，關於國家審計能不能夠在穩增長政策當中發揮作用，有的朋友可能會問，你們審計做了這麼多事情，起沒起到效果？我們來回顧一下歷史，實際上大家都知道，審計署至今成立只有30餘年，而且它的成立與社科院有密切關係，是當時中國社科院首任院長的大力建議以及大力推動之下，審計署才成立，當然我想沒有胡院長的大力推動，審計署也會成立，但是可能會滯後不少年。審計署成立30多年來，看看歷任主管領導，我們的總理，都是高度強調國家審計在宏觀調控當中所發揮的作用，比如李鵬總理，最近明確説過，健全審計監督制度是加強宏觀調控的重要內容，在政府工作報告裏提出來的，他一直認為審計是宏觀調控體系的重要組成部分。朱鎔基總理一直強調國家審計工作一定要圍繞國家調控的目標，溫家寶總理也提過，審計是加強宏觀調控的一個重要手段，李克強總理對此更為重視，也明確説過，審計是宏觀調控的重要工具。

作為審計署的主管領導，審計長對這個問題也一直是作為清晰的工作目標，比如在1998年審計署成立15週年的時候，四位審計長，在人民日報專門撰文總結審計署15年的工作經驗的時候，明確説了，審計機關成立以來，始終把加強宏觀調控服務作為一項重要的任務，劉家義審計長在近年來多次講過類似的意思，審計要把監督檢查國家重大政策措施和宏觀調控的部署作為重要內容，同時要求密切關注財政、産業、貨幣、投資、稅收等等這些，我們通常所説的宏觀積極政策，它的落實情況。同時要反映它存在的問題，提出進一步的建議。

關於審計在宏觀調控中發揮重要作用，尤其在近期，審計也在穩增長政策當中發揮重要作用，在認識上，無論從領導的認識上，還是在審計機關的認識上，都是一個常態；在實踐當中，審計署在過去多年做的，包括今天講的2008年汶川地震，金融危機的反危機的措施，對消費資金的治理，固定資産投資的審計，都起到了這樣一個明確的作用。認識當中，實踐當中，我們都是一直強調國家審計要作為宏觀調控的一個重要工具。

從2014年以來，我們國家現在的做法是把它上升為一個制度，也就是説我們國務院48號文裏面明確提出來，剛才郝司長也説了，把它作為我們國家審計的一項新的使命和職能。2014年審計署也出臺了關於發揮審計監督作用促進經濟平穩健康運作的意見，從四季度開始啟動穩增長、促改革、調結構、惠民生政策措施，貫徹落實的跟蹤審計，這是我們現在所説的穩增長政策的跟蹤審計，我想從它的思想認識、意識上來看，脈絡是很清楚的。

我還想説一下從宏觀政策的角度來看，我們怎麼來理解審計會成為宏觀調控的一個重要工具。我們通常知道，所謂宏觀政策，兩個重要工具，一個是財政政策，一個是貨幣政策。我們可以看到，國家審計是作為一個綜合性的，它對這些政策本身所起到的效果，其實有很強的作用，比如財政政策，它有它的優勢，它的政策性比較強，可以解決一些機構問題，財政政策最大的問題就是它的實質性會比較強，宏觀經濟形勢決定了財政政策的取向，但是政策資金髮揮作用的時候，時間會拉得很長，這時候反而經濟形勢已經發生變化了，這個事情在歷史上有多次發生。

可以看到，包括今天郝司長所介紹的，袁審計長介紹的，我們審計很多做法，其實直接針對解決我們這個財政政策實質問題，比如項目落地。大家也可以看一下5月份的關於穩增長政策的審計報告，大家可以看出來，有很多的項目，可能它已經批准了幾年，但是到目前為止啟動非常緩慢。通過我們審計政策，在這方面我們現在的審計，把這個作為重要的關注點，審計的關注點，可以很好地緩解我們的財政政策實質問題，這個應該説是非常重要的一點。

第二方面，貨幣政策，我們知道貨幣政策一般説來，決定比較迅速，總量起了很強的作用，在中國可以看到，貨幣政策通常的一個問題，就是傳導機制非常不暢，比如説國務院一直是在提，我們要緩解中小企業融資困難，要降低實體經濟的融資成本，但是從現實當中看，可以看到這個問題是很多的。從今年審計工作報告當中大家可以看出來，也是我們國家審計的一項重要問題，在宏觀上可以看到，只有通過審計解決這個傳導機制不暢的問題，發現存在的問題，你才能夠讓我們貨幣政策真正發揮作用。現在也還有很多人提出來，我們中國的宏觀調控措施，除了需求的政策之外，供給政策，包括新供給經濟學所強調的，供給政策非常重要，作為宏觀政策的重要內容。比如簡政放權、商事制度改革，包括今天所講的投資便利化、通關的便利化等等，這些措施要真正發揮作用，更依賴於審計，並不是説中央決定説現在要簡政放權，一定能簡政放權，沒有一定的監督，它的推進會非常緩慢，甚至會阻礙，只有通過審計能夠讓供給政策發揮更大的效率。

審計在這個過程當中，可以發揮所有宏觀政策發揮資訊反饋作用，一個典型的例子就是盤活財政存量，剛才袁審介紹了，大家知道，我們這一屆政府明確提出了盤活財政存量資金的目標，而且從今年來看，它的力度是已經非常大了，可以説是我們中國當前積極財政政策的一個主要抓手之一。這個政策目標什麼時候提出來的，大家可以查一下，在2013年，國務院常務會議討論審計整改意見的時候，才提出來的。可以清楚地看出來，這些資訊反饋解決了一個什麼問題，解決我們目前財政政策漏出的問題，每年説多少赤字，多少錢去支援，但實際上大量的錢漏出的方式，財政存量資金，實施效果並不好，今天通過這樣的方式，通過審計發現這樣的問題，自然可以讓我們宏觀調控政策的調整和完善，能得到極大的改善。

第五方面，宏觀風險的預警和評估，剛才兩位領導的講話當中也已經説得很清楚了，我們從案例當中可以看出來，地方債的審計，包括最近在審計報告中體現出土地的審計，明確知道宏觀經濟包括國家治理當中存在的風險點，做出預警，做出分析，做出評估。審計在宏觀調控當中發揮重要作用，它的重要功能，其實不僅僅是中國，實際在美國2009年《經濟復蘇法案》的實施過程當中，美國審計署是全力跟進的，資料是説，過程當中《經濟復蘇法案》實施過程當中發佈了一千多份審計報告，專門促使政策的實施情況，我想在這個方面，這個做法不僅僅是中國，國際上也有。我想特別強調的是，中國特色的宏觀調控體系當中，實際上我們這個審計可能發揮的作用更大一些。第一個方面，中國的宏觀調控在某種程度上，我們非常強調定向調控，包括去年講的區間調控、結構性調控政策。這也就是我們不僅希望我們能夠把經濟搞活，或者我們經濟怎麼把它降溫，而且我們希望是有方向的，是有特定的指向，這樣很精細的政策目標，如果缺乏這樣的審計監督，確實很難能夠實現政策目標。

第二點，在中國的宏觀經濟形勢，大家是一個共識，尤其是地方政府的行為，其實它發揮了非常大的作用，我們的審計實際是國家權力的監督，尤其是政府行為的監督，從審計從政府行為監督的角度來看，應當説它是抓住了中國宏觀政策的傳導的重要關鍵點。同時也可以看出來，審計在宏觀調控發揮作用方面，它有它的特殊優勢，第一方面是獨立性，沒有部門的傾向，比如財政部制定財政政策，肯定有財政傾向，央行的貨幣政策肯定有它的傾向，但是審計署沒有這個傾向，總體就是看政策實施效果怎麼樣。其次是經常性的，並不是有問題去審計，在過程中，沒有問題也會去審計，剛才郝司長也介紹了，我們現在採取的一種方式是“1+N”，在所有審計項目中，都會提出我們要關注宏觀調控，關注穩增長政策的落實情況。

最後一點，審計是有綜合性的資訊優勢，它掌握的不僅僅是財政資訊，是金融的資訊，還有企業的資訊，包括一些其他政府部門的所有資訊，它可以通過綜合的資訊來得出它的結論，因此這是它的專業性。從這個角度來看，我認為審計能不能夠作為宏觀調控的重要工具，我想答案是肯定的。

第二方面，我想結合當前審計的一些發現來初步談一下關於穩增長政策一些基本看法。第一方面，大家現在都在説穩增長政策，從什麼抓手，投資是穩增長的關鍵，有些人可能不是這樣認為的，他們認為消費很重要。我這裡對投資和消費的增速做了一些調整，我們可以看出來，紅線是固定資本形成的增速，藍線是消費增速，實際上中國最近幾年，消費增速很不低，我們原來一直所説的中國投資過熱，消費不夠，實際上從曲線來看並沒有這樣。消費是長期變數，並不是今天政府出什麼政策我就消費多了，不是這樣，我考慮的是我一生的收入，一生財富的狀況，投資不一樣，短期波動非常強烈，因此投資可以對經濟增長的邊際影響非常大，有了經濟增長之後，增加收入之後，我們才會增加消費，因果關係不能搞倒了。從這個角度來看，當前我們作為宏觀政策一定是短期的，所以關注投資是非常重要的。

投資增速我們也可以做一些進一步細緻的分析，當然一方面我們看到總量上，投資的增速不斷下降，藍線，其中上面這部分是基礎設施的投資，這個應當説是政府投資的重點，它是要高於其他類的投資增速，可以看出來它對於我們當前的穩增長起了很好的支撐作用，同時關注它的另外一個特點，就是它同樣是處於下降的趨勢。基礎設施的投資其實它的速度是在下降的。另外一點，我們要想提醒大家注意的，我們這裡面把它分了一個建築安裝的固定資産投資，還有設備投資的固定資産投資。一般來説，機械設備的投資是企業比如解決技術升級、擴大生産服務的，從這裡我們可以看出來，一個很明顯的現象就是中國的，雖然所有的在下降，但是機械設備的投資下降並不明顯，明顯從2014年下降到一個新的臺階上，這點目前關注度還不夠。

首先我想談第一個方面，關於政府的投資，剛才所説的基礎設施也處於下降的趨勢，我想很重要的一點跟我們資金是有關係的，剛才郝司長介紹了這一點，現在很多項目為什麼落不了地，很重要的原因是資金供給不足。政府投資的錢從哪來，一般是債務問題，從我們目前的情況來看，我們政府增量的債務，我們近年所安排的赤字，以我的觀點，力度是不足的，為什麼這麼説呢？我們可以看一看我們歷史上真實的赤字水準，政府赤字水準，這個赤字水準，必須要把地方政府的債務加進來，從這個角度可以看出來，2008年赤字水準大概達到8%左右，2013年、2014年超過4%，但是我們今年2015年我們赤字水準壓得非常低了，報告的是2.3%，不能説我們現在有力度。同時還有一點，存量債務的置換動作，動作是非常慢的，可以看到，現在我們已經是6月底了，半年已經過去了，但是債務資金可能還沒有進入申請程式，部分省份已經發了。這兩方面影響政府投資，包括基礎設施投資，為什麼看到基礎設施今年增速在下降，這是很重要的原因。

政府投資錢從哪來，今年從我們中央政府的部署來看，其實是把統籌使用財政資金，我們所説的盤活財政存量其中重要的看點，潛力非常大，財政存量來看，我們有三萬多億，激活存量來看，有18萬億，潛力非常大。這是第一個方面，政府投資我們現在面臨著很多問題，但是我們也有解決的思路，所以它能不能起到效果，可以依賴我們各級政府部門，尤其是審計部門的監督。

第二方面，我想提出一點，從穩增長整體形勢來看，我們當前要高度關注企業的內生投資動力問題，也就是説政府投資你是你的決策，但企業不跟上的話，中國的基礎設施投資大概佔總體投資的16%的水準，如果説你這個企業的投資始終不跟上，最大體量沒有跟上，借用剛才的數據，機械設備的投資和建築安裝的投資，佔比可以看一看，經過我們調整之後，可以看出來，最近這兩年這方面也確實是明顯下降了一個臺階，這就説明企業的投資是嚴重不足的，而且我們技術升級，雖然現在提出了戰略目標，但實際上可能我們實施當中企業積極性並不是太強。

結果這兩點，我想關於穩增長政策，我想強調兩個重點，第一個重點是政府投資，這是我們審計關注的重點，一方面解決統籌，錢從哪來的問題，現在有很多措施，債務置換，PPP，盤活存量資金，這些都是我們的措施，但是落實進度怎麼樣，這個是需要我們關注的。還有包括政府投資項目本身從金融體系裏的融資問題，落實的怎麼樣，這是我們實際要關注的。第二方面，項目的投向，郝司長、袁審都已經説了，在審計當中，一直是把項目的績效，它能不能發揮作用，來作為一個審計的重點，因此要把這個作為重點的話，這個項目安排的投向好不好，項目推進的進度，這個都應當作為我們審計的關注重點。對政府投資能發揮作用，也是非常重要的。

第二個重點，我們要高度關注怎麼樣增強企業的內生投資動力，當然現在有簡政放權等等一系列措施，還有很重要一點，我們要給予一定的經濟激勵，比如稅收激勵，現在剛好有這個時機，“營改增”進入以後，我們可以把固定資産投資當中，建築安裝這部分，實現全面升級改造。把機械設備的固定資産投資，抵購比例從一倍提高到1.5倍，有幾方面好處，第一方面，可以把發揮穩增長，而且是投資刺激作用更大，因為你要進入技術升級改造的時候，相應的機械安裝也要同樣做。另一方面，有利於促進企業技術升級，不要輕視企業的機械設備投資，從多方面歷史資料，包括一些學者的研究都可以看出來，這方面投資是企業技術升級，中國來看最重要的手段。這樣的改革可以同時有利於穩增長、調結構，而且我們力度比較大可以優先選擇一些行業，比如環保等等行業去實施。同時現在中國提出來了，“中國製造2025”，“網際網路+”等等這些國家戰略，這些國家戰略怎麼樣去實施，李總理非常強調，設備行業我們中國製造的重點是設備行業，用什麼樣的抓手，我認為採用這個政策設計是可以取得這方面明顯的效果。