趙可金 清華大學當代國際關係研究院副教授 察哈爾學會高級研究員
“一帶一路”沿線國家是傳統地緣政治和民族、宗教、文化、制度等眾多矛盾盤根錯節的地區，也是當今世界安全問題最為嚴重的地區，包括阿富汗、巴基斯坦、伊拉克、敘利亞、葉門、烏克蘭等當今世界熱點均處於這一區域，一些地方不僅戰火紛飛，衝突不斷，而且也是民族恩怨、教派衝突和恐怖主義肆虐的地方。在此種高危險地區推進“一帶一路”建設，安全問題是各方面必須面對的最重要挑戰。在中國政府提出的“一帶一路”倡議中，儘管並沒有明確提及如何解決安全挑戰問題，但安全問題卻毫無疑問貫徹“一帶一路”建設始終。近年來，隨著中國“走出去”的步伐不斷加快，中國海外企業和公民的安全問題，越來越多的中國人到世界上去經商、投資、務工、旅遊、求學，中國公民的海外安全風險問題已經成了世人矚目的一個焦點，綁架、扣留、詐騙、車禍、海難、恐怖襲擊、勞務糾紛……這些詞語，越來越為海外的中國公民所熟悉。隨著“一帶一路”建設的推進，如何保障中國海外公民和法人的人身財産安全問題，越來越成為“一帶一路”建設中必須高度重視的重大課題。
一、“一帶一路”，安全第一
從目前中國公民前往的地區來看，大多數集中在亞洲和周邊地區。根據2014年的數字，中國公民有89.5%前往亞洲地區，其中，港澳臺地區佔了70.4％；其他地區中歐洲為3.5％；非洲為3.0％；美洲為2.7％；大洋洲為1.1％；其他地區為0.2%。總體來看，歐美日等發達經濟體的安全系數總體較高，而“一帶一路”沿線國家和地區，由於法制不健全、局勢動蕩、恐怖活動頻發、社會治安環境惡劣、黑社會犯罪組織活動猖獗，中亞、南亞、中東、非洲、東歐和拉美等地均存在不同程度的安全威脅，中國公民和法人經常面臨人身安全的挑戰，據2014年世界旅遊城市聯合會和獨立調查機構益普索（Ipsos）發起了一份線上的調查顯示， 41.32%的中國公民表示擔心自己的人身安全問題，在前往東南亞旅遊的顧客中，這一擔心尤為明顯：73.65%的中國遊客為了防範旅遊過程中可能出現的種種風險，選擇購買旅行保險服務。
與中國公民旅遊的反應類似，境外中資企業面臨的挑戰更加嚴峻。作為一個較晚推行經濟走出去戰略的國家，很多中國企業將投資對準了非洲、拉美等資源豐富但形勢相對動蕩、西方國家不敢進入的國家和地區，承擔了比歐美國家更嚴峻的戰亂、疾病和政治不穩定等風險。近年來，中國企業在海外多次遭遇襲擊事件，以中石油為例，2012年，它的海外油氣投資項目發展到了30個國家，技術服務業務分佈50多個國家。這些國家和地區中，有32個國家和地區被國際安保機構和外交部認定為較高風險級別，安全環境十分惡劣，嚴重影響了中石油海外項目的正常生産，對中國員工的人身安全造成極大威脅。利比亞撤僑事件更是充分表明，境外中資企業的安全威脅已經不再遙遠，海外華人從過去的無辜受害者，變成了恐怖分子襲擊的直接目標。在利比亞撤僑事件中，我國企業損失的經濟慘重更是慘重，給我國造成了不下210 億美元的高額損失。很顯然，到目前為止，儘管各方面對“一帶一路”建設的熱情很高，中國公民、企業、政府和社會實際上都沒有做好應對各種安全風險和挑戰的充足準備，作為一個迅速國際化的國家，中國不能回避“一帶一路”的安全挑戰，必須直面挑戰，建立立體化的安全保障體系。
安全是一個發展變動的概念。在英文中，“安全”是“security”，主要指免於受任何侵害和威脅的狀態。傳統上，人們對安全的理解主要是指以政治和軍事安全為主要內容的傳統安全。冷戰結束以後，隨著兩極對抗格局的崩潰，軍事因素在國際關係中的地位相對下降，全球化的快速發展、全球性問題的出現和相互依存程度的加深,使國際社會面臨著更複雜的安全挑戰，人們的安全觀念正在發生重大轉變。安全內涵不僅包括傳統的軍事安全，還包括經濟安全、文化安全、環境安全和資訊安全等更為廣泛的內涵，在範圍上，安全的內涵也越來越超越一國國界之局限，具有了國際安全、地區安全、全球安全乃至人類安全的複雜內涵。因此，隨著“一帶一路”建設的推進，中國面臨的安全挑戰也發生了兩個方面的重要變化：
一是威脅的外部性轉變為威脅的內部性。“一帶一路”加快了中國國際化進程，安全風險已經呈現出一種全球化的趨勢，跨越了生産和再生産，跨越了國家界限，成為一種帶有新型的社會和政治動力的非階級化的全球性風險，威脅正在從國外挑戰轉變為國內挑戰。此種風險和安全威脅的內部化使得民族國家無從控制，也無從由它來化解此風險可能帶來的不良後果。隨著“一帶一路”互聯互通的推進，國外安全威脅也因為互聯互通而變得更加便捷，來自中亞地區的國際恐怖主義、政治分離主義勢力等也因獲得互聯互通的便利而更加順利地進入中國境內，成為中國國家安全面臨的嚴峻挑戰。因此，“一帶一路”建設使得中國既不能將社會生活限定於邊界之內，也不能在本國邊界範圍內解決社會生活中由於風險所帶來的困難，國內安全與國際安全愈發難以區分，即使不存在來自外部的威脅，中國也會面臨來自內部的安全威脅，此種安全威脅可能有著複雜的國際根源。國家安全威脅的存在與否，取決於相對何種議題領域或者針對特定事件。“一帶一路”推動中國日益捲入到一個相互依賴的國際網路之中，國家安全將越來越多地被納入開放的國際安全體系之中，國家安全的威脅往往是受制于特定的社會環境條件，是相對而言的威脅，越來越具有不確定性的一面。在這種情境下，任何孤立的、保守的和追求絕對的安全不僅不能確保國家的現實安全，而且將喪失國家安全的未來。
二是安全的自助性轉變為安全的互助性。“一帶一路”模糊了國家的邊界，也消解了傳統上因國際無政府狀態導致的安全困境壓力。在傳統安全觀看來，國際無政府的存在，必然導致國家間的競爭和衝突,國家必須通過自助來維護自己的安全，國家只有通過自身的努力才能獲得安全。“一帶一路”通過推進沿線國家的互聯互通，推動沿線國家的個體安全發展為系統安全、集體安全，使影響安全的因素進一步多樣化、複雜化，安全具有綜合性和系統性的特徵，安全的國際化、地區化趨勢增強。由於各國之間的相互依存加深，時空距離拉近，世界、地區和國內事務的透明度和關聯度增強，安全問題具有了更加廣泛的普遍性和相關性，一國或一個地區的安全需以它國及其他地區的安全為條件，安全只能是各國、各地區和全球的普遍安全，國家安全、地區安全、國際安全密不可分。同時，隨著全球經濟的日益區域化、一體化，世界經濟政治化和政治關係經濟化趨勢發展，由市場力量主導的經濟安全等問題，有時比國家權力主導的政治安全和軍事安全問題顯得更突出、更具有深遠影響力。國家權力和市場力量同時推動安全問題的解決，其中市場力量對安全的影響上升。由此可見，國家安全的維護不能只依靠國家自身力量，軍事安全也不一定是維護國家安全的最強有力的手段，國與國之間的安全關係再不是“勝者為王、敗者為寇”的關係了，而是一損俱損、一榮俱榮的關係。
“一帶一路”帶來的沿線國家之間在安全特性的上述變化，要求維護國家安全的理念和哲學發生調整。安全威脅的內部性要求國家安全維護內容必須具有綜合性，必須涵蓋政治、經濟、文化、生態、資訊等各個領域；國家安全的互助性則要求國家安全維護方式必須具有複雜性，特別是正確處理國家安全與國際安全，國家與國際制度之間的關係，通過全面分析和妥善應對來自外部環境的機遇和挑戰，善於利用國際制度和其他國家的條件，充分利用有利因素，積極化解不利因素，努力變挑戰為機遇。這是推進“一帶一路”對安全問題提出的新要求，各國必須積極適應此種變化，確立一種新的安全觀，並建立多元化的安全保障機制，以捍衛“一帶一路”建設所需要的安全利益，為“一帶一路”保駕護航。
二、重在確立總體安全觀
“一帶一路”的推進，面臨著傳統安全威脅與非傳統安全威脅交織的新形勢，要求轉變傳統安全觀，確立與時代需要相適應的新安全觀。從各國目前奉行的安全觀來看， “新安全觀”或“新國家安全觀”主要涵蓋“人類安全”、“綜合安全”、“共同安全”、“合作安全”、“可持續安全”等內容。此種多元複合的“新型危機呼喚全球性應對方式”，促使國際社會各方普遍更深入地反思安全觀念。從前任中國國家主席胡錦濤闡述的以聯合國為核心的新安全觀、前聯合國秘書長安南提出的以“互信、互利、平等、合作”為原則的新集體安全思想到有關“東亞安全複合體”概念，共同安全、合作安全等新理念越來越成為當今世界安全觀的主旋律，冷戰思維的市場與空間越來越小，全球化時代呼喚新的安全觀。
2014年4月，習近平提出了總體安全觀的思想，他認為，當前我國國家安全內涵和外延比歷史上任何時候都要豐富，時空領域比歷史上任何時候都要寬廣，內外因素比歷史上任何時候都要複雜，必須堅持總體國家安全觀，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經濟安全為基礎，以軍事、文化、社會安全為保障，以促進國際安全為依託，走出一條中國特色國家安全道路。隨後，2014年5月，在上海舉辦的亞信峰會上，習近平又提出了倡導共同安全、綜合安全、合作安全、可持續安全的亞洲安全觀，創新安全理念，搭建地區安全合作新架構，努力走出一條共建、共用、共贏的亞洲安全之路。顯然，在國內堅持總體國家安全觀和在國際上倡導亞洲安全觀，在本質上是一致的，都是力圖突破傳統安全觀，確立新安全觀。在推進“一帶一路”建設過程中，要將總體安全觀和亞洲安全觀結合起來，確立一種為各方所共同接受的新安全觀，並在其指導下，建立一個維護安全的區域安全合作架構，是“一帶一路”安全保障的重要內容。具體來説，與傳統安全觀相比，“一帶一路”的新安全觀具有以下基本特徵：
一是與傳統安全觀相比，“一帶一路”新安全觀最具本質性的特徵在於注重人的安全，而非僅僅關注國家安全，是一種以人為本的人類安全觀。“一帶一路”是致力於各國持久和平和共同繁榮之路，沿線各國在追求自身安全的同時，必須考慮其他國家和國際社會的整體安全，在謀求國家安全的時候，更要重視個人、群體、集團、地區乃至全球的安全。這一安全主體多元化的趨勢推動著安全觀從注重保護國家向注重保護個人轉變, 而當國家安全把焦點從保護國家轉變到以人為本時，“國家安全”就變成“人類安全”。“一帶一路”的安全觀首先是一種以人為本的安全觀，而非以國為本的安全觀。
二是傳統安全是以軍事安全為中心，新安全觀則包含了除軍事安全之外的經濟安全、社會安全、文化安全、科技安全和生態安全等眾多內容，是一種以軍事安全為中心的傳統安全利益同個人安全、團體安全和全球安全等非傳統安全結合起來的保持平衡的綜合安全觀。“一帶一路”旨在推動更大範圍、更高水準和更深層次的資源優化配置，它面臨著更多的非傳統安全問題，有政治威脅，例如國內政局不穩、政府無法發揮功能的國家、恐怖主義及對人權的侵犯；有經濟威脅，例如貧窮，窮國與富國的差距持續加大、國際金融衰退、鄰國經濟強大或不穩所造成的衝擊，以及剽竊行為；環境或人為威脅，例如核子災難、全球生態環境的改變、土地無法耕種或水資源耗竭、食物或其他資源的缺乏；社會威脅，例如少數族裔與多數族裔的衝突、人口過剩、組織犯罪、跨國走私毒品、非法交易、無法控制的大規模移民與疾病。正因為多元威脅的存在，“一帶一路”的安全包括政治安全、軍事安全、經濟安全、社會安全、環境安全等在內的綜合安全,處理安全議題，應該採取一種將非軍事因素納入考量的、更全面的方式來處理，綜合運用政治、經濟、文化、軍事、社會、科技等多種手段實現綜合安全。
三是傳統安全觀的安全目標是強調的謀求某一國家的個體安全，新安全觀則除了強調個體安全之外，還必須關注整個國際社會的共同安全。隨著“一帶一路”互聯互通的日益深入，沿線各國在安全上的共同利益日益增多，安全已經從一個國家的安全轉變為所有國家的共同安全。比如水資源開發、環境保護和氣候變化、金融危機、大規模傳染病擴散、國際恐怖主義等，這些安全問題威脅到沿線所有國家，使得沿線各國在安全領域中的相互依賴不斷加深，共同安全利益增多，謀求共同安全已經成為“一帶一路”沿線國家的廣泛共識。
四是傳統安全觀在謀求安全的原則和手段是軍事同盟、威懾、遏制以及維持均勢平衡；新安全觀則是強調加強安全對話、合作、協商和建立安全機制，是一種合作安全和謀求安全雙贏和共贏的安全觀。維護全球化時代的共同安全，謀求安全不能僅靠某一國家獨立行動，而需藉由各國相互合作才能達成。“一帶一路”的互聯互通推動了安全內涵的擴大，各國安全政策也在經歷大幅度調整，不少國家的軍隊職能開始從專注保家衛國向兼顧搶險救災、反恐保安和合作維和的方向調整。同時，從應對非傳統安全挑戰切入、著眼增進互信和強化合作的雙邊與多邊戰略對話和聯合軍演成為主流安全合作模式。特別是“一帶一路”帶來的國際公共問題興起，安全的實現依賴於合作而非競爭。國家安全不僅取決於某一國家，而且取決於所有國家和非國家行為體的共同行動。在此趨勢下，應對安全威脅離不開國際合作，通過地區或國際合作實現安全，成為實現安全的有效途徑。因此，各國和非國家行為體以全球安全問題為基礎，增強安全互信，建立安全機制，促進安全對話，推動國際交流，實現安全共贏，是“一帶一路”的安全觀最重要的發展方向。
五是傳統安全觀尋求的是國家當下的安全，側重於如何應對威脅；新安全觀則尋求持久的安全，側重於未雨綢繆和危機預警和防範威脅，是一種可持續安全觀，不僅謀求當下的安全，也必須謀求未來的安全，謀求基於發展的安全，著眼于建立一個持久和平和共同繁榮的和諧世界。誠如習近平主席所説，一個國家要謀求自身發展，必須也讓別人發展；要謀求自身安全，必須也讓別人安全；要謀求自己過得好，必須也讓別人過得好。因此，既重視發展問題，又重視安全問題，發展是安全的基礎，安全是發展的條件，兩者是互為條件和基礎的關係。這是“一帶一路”安全觀的最終落腳點。
三、推動建立區域安全架構
既然“一帶一路”需要確立總體安全觀，那麼，如何在實踐中貫徹總體安全觀，確立維護“一帶一路”沿線國家安全的立體化保障機制呢？結合“一帶一路”願景的要求和沿線國家面臨的各種安全挑戰，最主要是各方要承擔起應盡的責任，推動安全對話和磋商，探討建立亞洲區域安全合作框架。具體來説，主要應該從以下四個方面努力：
一是加強國家安全治理體系。
美國反恐戰爭的教訓表明，即便是武裝到牙齒，外部力量也無法真正解決一國國內的安全問題，更無法建立一個替代性的安全保障體制。在安全問題上，真正靠得住的還是國家，只有建立在一國獨立安全治理體系基礎之上安全保障，才能真正提供安全保障，其他外部力量不能越俎代庖。因此，中國倡議推進“一帶一路”，必須首先遵守《聯合國憲章》所確立的宗旨和原則，尊重沿線各國的主權和領土完整，不得干涉其內部事務，沿線國家如何提供安全保障，採取什麼樣的體制和機制，以及由什麼樣的人提供安全保障，都是其內部事務，其他國家都無權干涉。那種對其他國家的安全指手畫腳的做法，非但不能真正解決安全問題，反而可能會惡化安全局勢。當然，如果應東道國要求，經聯合國安理會授權，國際社會也可以採取維和行動或實施國際干涉，但即便如此，在安全問題上也必須嚴格堅守底線，不得超越聯合國安理會授權的範圍。
二是加強國家海外安全體系。
在東道國無法提供安全保障的情況下，在推進“一帶一路”過程中，中國必須重視依靠自己的力量，加強國家海外安全服務體系，為境外中國公民和法人提供安全保障服務。一般來説，中國在沿線國家都設立了大使館和領事館，外交和領事保護是最為常見的保護海外利益的機制，中國可以借鑒學習發達國家的領事保護機制，對我國現有的領事保護機制進行強化和創新，增強國家的領事保護和安全服務的能力。除了採取外交和領事保護外，中國也可以採取派遣軍事力量，以和平方式提供安全保護服務。比如2008年以來中國軍艦多次赴亞丁灣海域護航，為國際商船提供反海盜等安全保障，中國海空軍成功參與利比亞撤僑行動，進一步展示了在海外利益保護中軍隊所能發揮的重要作用。今後，中國要大力加強軍事力量走出去步伐，有效遂行非戰爭軍事行動任務，加強應急救援、海上護航、撤離海外公民等海外行動能力建設，為維護國家海外利益提供可靠的安全保障。駐外警務聯絡機構積極協助外交部門加強對駐在國（地區）治安形勢及針對華人犯罪情況的檢控、調研和評估，切實維護中國在當地公民和中資機構的合法權益。“一帶一路”建設是國家利益的延伸，相應地也要推動安全保障體系的延伸，真正做到國家利益到哪，安全保障和安全服務就延伸到哪。
三是加強區域安全合作體系。
在很多情況下，儘管中國有能力提供安全服務，但一些問題不允許採取派遣軍隊的辦法提供安全保護。在這些問題上，中國還可以和國際組織、國家集團等第三方合作保護的中國海外利益，特別是通過依託一些區域安全組織和安全機制，推動建設區域安全合作體系。比如中國推動建立了上海合作組織，並開展了一系列反恐軍事演習，在一個跨邊境地區，通過有關國家的集體努力，聯合提供區域安全保障服務。此外，中國還可以借助一些國際安全機構，維護中國公民和法人的安全。比如中國企業積極參與阿富汗戰後重建，北約則給予中國企業以諸多安全支援和保護，德國在當地的駐軍許諾並多次在中方安全受到威脅時提供迅速和直接的幫助，包括醫療援助、道路維護和工地排雷等。一些國際組織如國際紅十字會等也在幫助中國解救人質上給予了很大配合。
四是加強市場化安全服務體系
除了國家和國際組織之外，中國還可以訴諸市場化的手段提供海外安全保障服務。近年來，隨著中國企業走出去步伐加快，很多企業開始通過聘請私營安保公司提供海外安全服務，發揮軍隊等武裝力量所不能發揮的作用，介入其不能介入的事件。迄今為止，中國一些海外企業在安全方面有一整套非常嚴格而且國際化的防範措施，比如給員工都買了保險，加入了SOS組織，海外人員受傷，能夠積極利用國際企業、跨國集團這種方式來處理，強調與國際規範接軌。2010年，外交部和國際SOS組織簽署了合作協議，委託國際SOS為近5000名駐外外交人員提供旅行、醫療及安全相關服務。一些官員還表示支援中國建立類似于美國黑水公司這樣的海外安保公司，支援中國安保公司走出去，為中國公民和法人提供海外安全服務。隨著“一帶一路”建設進程的推進，市場化安全服務體系建設也必將成為區域安全架構的重要組成部分。
總之，“一帶一路”建設不僅是經濟發展問題和人文交流問題，更是一個安全保障問題。儘管中國倡議中有意識地淡化對安全問題的關注，但實際上安全問題卻無時無刻不作為一個基礎性問題，沒有和平穩定的安全環境，什麼都做不成，即使有些項目和投資實施了，也有可能因為安全威脅而前功盡棄。因此，從“一帶一路”倡議提出一開始，就不能回避安全保障問題，應該大大方方地把安全問題作為“一帶一路”建設不可缺少的一環，通過加強安全對話和安全合作，確立共同的總體安全觀，並在總體安全觀指導下，建立立體化的區域安全架構，從而為“一帶一路”持續推進保駕護航。
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