大國智庫：重要的角色功能

智庫在當代世界尤其是西方發達國家中，是社會體系中一個不可或缺的角色，對社會的健康運作起著不可替代的作用，對社會各個階層都有深遠的影響。

（一）政府的“第四部門”

在發達國家，智庫發揮著産生新思想、影響政治決策、引導輿論、教育公眾、儲存和輸送人才、開展二軌外交等功能，影響甚大，被稱為所在國立法、行政、司法權力機構之外的“第四種權力”。但是，智庫只是起到一個説話的作用，告知利益取捨，只提供一種參考性的專業意見。它不能代替政府作決策，更不可能越界干預政府決策，政府部門完全不用擔心智庫的發展。

當然，智庫的發聲與公眾的發聲是不一樣的，它更理性、更專業也更科學。政府理應更認真地對待。是不是作出這樣的決定，政府完全可以在權衡執政黨的利益、其他政治利益或相關綜合利益之後，再作決策。智庫的地位決定了它的發聲需要政府的呼應才能發揮效力，因此，只有在一個相對民主、開放、利益機制非常清晰的公共政策體系中，智庫才能真正發揮作用。

１． “影子政府”

智庫在影響政府決策的方面發揮著舉足輕重的作用，這一作用在美國表現得尤為明顯。近幾十年來，智庫在美國政治生活中成為一個特殊的、不可忽視的存在，被稱為“政府的外腦”、“影子內閣”、“影子政府”和 “美國的大腦”。從２０ 世紀５０ 年代至７０ 年初，凱恩斯主義盛行時的社會保障建設、民權改革，到２０ 世紀８０ 年代至今，經歷的經濟與社會政策的數次大調整，甚至是在美國調整與中國、蘇聯（俄羅斯）、日本、歐洲國家（歐盟）的關係的過程中，智庫均在其中發揮著重要作用。

智庫就如美國的大腦，影響著美國在政治、經濟、軍事、外交等各個方面的決策，成為美國政治權力結構中不可或缺的部分。早餐會、晚宴、研究會、國會聽證會、新聞媒介、公眾演講等，是智庫宣傳思想、觀點時經常會採用的形式。當然智庫也會通過著作、研究報告等對自己的思想、觀點等進行系統的闡述以達到影響政府決策的目的。某些智庫還會利用更便捷的方式———與決策者的私人關係，來直接影響決策。

在美國，智庫影響政府決策的例子不勝枚舉，僅以對華政策而論，美國智庫的政策影響力即可見一斑。如康倫協會提出“兩個中國”、“一中一台”的對華政策理念，曾一度影響了中美建交前美國政府的對華政策。布魯金斯學會提出的以“日本模式”處理台灣問題、實現與中國建交的政策構想，對推動美中建交發揮了作用。美中關係全國委員會、大西洋理事會、布魯金斯學會、約翰·霍普金斯大學高級國際問題研究學院、戰略與國際問題研究中心等智庫提出的以“接觸”保持與中國的正常關係的政策建議，至今體現在美對華政策中。傳統基金會、蘭德公司、胡佛研究所等提出的“遏制＋接觸”政策，對布希政府的對華政策影響較大。布魯金斯學會認為，中國崛起已成事實，世界事務不能沒有中國的參與，佐立克對華政策講話中“負責任的利益相關者”的思想，即是吸收了這一對華政策新理念。此外，我們注意到布魯金斯學會還為奧巴馬政府輸送了２０ 多名高級官員，目前奧巴馬政府操作的國際貨幣體系改革方案，也是由布魯金斯學會直接送交的。

“智庫”被認為是美國政治結構中的重要一極。美國政治結構並非我們教科書中簡單描述的“三權分立”，而是智庫與媒體、國會、總統、最高法院，五者相互獨立、各司其職。在具體的操作過程中，智庫與政府進行項目合作，是一種合同關係。不管智庫的研究經費是否來自政府，政府都不會干涉智庫的研究內容和結論。這使智庫可以超然于權力之外，從專業、科學的角度思考問題，尋求解決問題的方法、途徑，不負其政府“外腦”的稱呼。

由此可見，智庫在美國政府政策決策的過程中扮演了重要的角色。智庫利用其研究專業、資訊豐富、立場客觀的優勢，影響、協調社會大眾、政府部門等的互動，從而在重大公共決策、政策制定、評估等過程中發揮重大作用。一般來説，美國公共決策的過程是這樣的：智庫———媒體——— 國會———政府（行政當局）———政策出臺。智庫在決策開始之時就參與其中，發揮其獨立性、專業性的特性，影響、引導社會輿論，促進決策的科學化與可行性。

２． 國際關係的“第二軌道”

隨著經濟全球化和資訊革命的不斷推進，涉及人類生存與發展的全球性問題也隨之涌現。而且這些問題，單靠一個國家的單打獨鬥是難以解決的，這就需要世界各國同心戮力，展開跨國跨領域的合作。為適應時代潮流的變化，實現資源的共用，促進各方通力合作解決全球性問題，智庫也開始向著國際化的方面邁進，發揮自己非官方背景的優勢，開展“第二軌道”外交，積極參與國際合作，影響全球性議題設定和國際關係。

“第二軌道”外交是指“有明確政治取向的各種非官方行為體所從事第二章　智庫何以影響國家決策　２７的能夠影響官方決策的跨國活動”①。智庫不同於一般的民間組織，其獨立性和專業性使其具備了影響官方決策的資本。智庫也往往是通過合作研究共同關心的問題，在幕後推動雙邊或多邊合作。在雙邊活動方面，中美兩國智庫經常就中美關係問題進行交流和研討就是一例；英美智庫聯手推動的以建立健全的亞洲安全為主題的新加坡“香格里拉對話”，以及獲得東亞國家領導人會議認可的“東亞智庫網路”則是智庫促進多邊溝通，形成“認知共同體”加強合作的例證。智庫都非常重視通過開展國際交流提高國際影響力。國外著名智庫為了確立和加強自己在國際問題上的發言權和影響力，一般都會走國際化路線，堅持開放的心態和政策，實現經營、研究、交流理念的國際化。如美國的斯坦福國際諮詢研究所與來自６５ 個國家的八百多家企業有業務往來，每年接受的個別委託研究與諮詢中有兩千余件是關於國際方面的。巴黎社會經濟發展研究中心的業務有２／ ３ 是對外的。此外，智庫還經常邀請各國學者參加國際性的討論會、講演會、研討會，借此交流研究資訊、思想和觀點。相對於這些短期的交流，選派人員到國外留學進修、訪問學習，或者直接聘請國外的研究人員參與研究工作則是智庫之間更長久、更深入的交流，相互影響的程度也更深。我們中國與全球化智庫（ＣＣＧ）也和國際上知名智庫進行雙邊交流，與華盛頓著名智庫移民研究所合作“中美移民研討會”，邀請移民研究所的所長第一次來到中國進行交流；與加拿大亞太基金會聯合進行中加雙邊人才機制的聯合研究，促進中加兩國的高層次人才流動、嘗試解決雙邊人才流動壁壘等。２０１１ 年１０ 月，ＣＣＧ 還在美國華盛頓國會大廈裏舉辦了中美投資論壇，以二軌的方式和美國國會議員交流，針對美國國會當時正在辯論的有關中國人民幣匯率問題提出自己的民間解決方案，鼓勵美國允許更多中國企業到美投資。

智庫注重研究國際性、全球性的問題，以提高對國際問題的影響力。進入２１ 世紀之後，全球化程度日益加深，國內問題與國際問題相互交融。因此，研究涉及的範圍也日益寬廣和細化，涉及的問題也越來越複雜。智庫的研究領域和課題選擇也越來越寬泛和精微，能源、環保、消除貧困、可持續發展、中國和印度等新興大國問題、中東危機等問題開始進入智庫的研究範圍。智庫利用專業優勢，對這些問題進行研究、分析，在立足事實的基礎上向政府提出意見建議，力求影響政府，改善或解決這些問題。這些都極大地提高了智庫的國際聲譽和在國際問題上的影響力。

智庫通過組建全球或地區性智庫網路，擴大自身的全球化影響。組建全球或地區性智庫網路是全球化的發展趨勢對智庫發展提出的要求。全球性智庫網路的正式形成是在１９９９ 年。這一年全球發展網（ＧＤＮ）首屆會議在德國波恩召開，主題就是“聯結知識與政策”。這被看作是全球智庫國際合作機制正式形成的標誌。相繼成立的全球性智庫網路還有跨大西洋政策網路（ＴＰＮ）和全球政策網路（ＧＤＮ）等。相對於全球性智庫網路，區域性智庫網路雖然範圍比較小，但勝在數量更多，而且在區域性問題的解決方面更有優勢。目前，比較有影響力的區域性智庫網路有：研究東亞問題的東亞合作暨東亞智庫網路、東南亞國際問題及戰略研究網路，針對非洲問題的非洲的重建基金網路，著力拉丁美洲問題的拉丁美洲的創業基金網路，側重歐洲方面的歐洲的政策過渡網路、泛歐洲政策網路等。

（二）大眾的“思想者”

智庫不僅是政府的“第四部門”，同時也為社會大眾提供思想和觀點，對大眾輿論起到引導作用。在傳播思想、引導大眾輿論方面，智庫與媒體相互合作、各取所需。以美國為例，有研究者將媒體和智庫看作是三權分立之外的第四和第五種權力，而且兩者關係密切。一方面，美國智庫要想傳播自己的思想、觀點，提高自己的聲譽和影響力，為智庫運作籌措經費，就需要借助媒體的力量，擴大宣傳的範圍，增強宣傳的力度；另一方面，美國媒體在做新聞報道和評論時，也需要引用智庫的觀點或通過採訪智庫專家對事件進行分析和解讀來吸引觀眾或讀者，藉以提高自身的關注度。２０１０ 年一年之內，美國媒介對美國外交關係協會的採訪就達一千多次。

１． 引導公眾

智庫的思想生産，是通過對客觀事實的研究和分析形成新的思想、觀點，並通過一些宣傳途徑或手段，宣傳這些思想、觀點，以影響公眾和決策者。一般來説，智庫採用的傳播方式主要有以下三種：一是編輯發行出版物，擴大自身影響，同時影響他人；二是通過研討與培訓活動，互通資訊、交流思想；三是通過與媒體建立聯繫，或者以自媒體的形式，影響公眾輿論。

譬如，美國對外關係委員會的旗艦雜誌《外交》就對世界輿論有著巨大的影響力，該雜誌刊登的文章經常會涉及全球性的話題。而且“冷戰” 後，對世界政治輿論影響最大的兩部著作《文明的衝突》與《歷史的終結》，都與對外關係委員會緊密相關。“９·１１”之後，對外關係委員會給美國政府提交的一則報告表明，它對世界輿論非常關心，並就此向美國政府提出了如何改變世界輿論的建議。２００２ 年由３５ 名“對外委員會”成員起草的一份研究報告建議，美國政府應全面檢視其國際交流和國際廣播項目，以更好地促進“跨文化理解”，推銷美國的對外政策。它還建議白宮應成立一個形同公共廣播公司（ＣＰＢ）的“公共外交機構”，向海外傳播美國的資訊。

在傳統的雜誌和著作之外，智庫還經常在媒體上發表解讀國內、國際問題和政策的文章或評論，客觀上起到了影響輿論、引導輿論的方向的作用。美國智庫普遍鼓勵自己的研究員在媒體上發表言論、開設專欄，製造輿論影響力。紐約時報、華盛頓郵報、華爾街日報和各大報刊上常有知名的智庫成員開設的專欄解讀政策。布魯金斯學會、傳統基金會、卡內基國際和平基金會等智庫的網站上每天都會及時更新研究員在各大媒體上的言論和眾多媒體報道，布魯金斯學會等就將研究員的媒體曝光率作為重要的評價參考指標。

在傳統的傳播形式之外，智庫也開始利用日益發達的通訊網路傳播自己的思想，吸引年輕一代。臉譜網、ＹｏｕＴｕｂｅ 視頻、推特、部落格、Ｇｏｏｇｌｅ搜索等成為智庫宣傳自身思想、觀點的新型渠道。如戰略與國際研究中心在免費的電子郵件訂閱服務之外，還利用蘋果手機（ＡＰＰ 軟體）發佈研究成果，方便用戶及時了解該研究中心的研究資訊和研究成果。

２． 服務公眾

一個合格的智庫應當具有強烈的社會責任意識，擔負起社會進步與發展的公共責任。承擔社會責任是智庫服務公眾的一個重要方向，首先，智庫可以連接公眾與政府，為兩者的互動提供平臺。智庫通過舉辦研討會、論壇等形式，為社會公眾、智庫專家、政府官員之間建立一個直接溝通的平臺，既可加深公眾對公共政策的理解，又為公眾發表自己的意見提供了一種渠道。

其次，智庫可以宣傳自己的思想、觀點，影響政府做出對社會、對民眾有益的決策。我國的醫療體制改革就深刻地説明瞭這一點。２００５ 年《中國醫療衛生體制改革》課題組的研究報告認為“醫療衛生體制出現商業化、市場化的傾向是完全錯誤的，違背了醫療衛生事業的基本規律”。這一觀點在社會上引起了強烈的反響，推動了我國醫療體制改革的進程。

３． 促進公民社會的發展

智庫既是公民社會發展的成果，又反過來通過自己的積極努力促進和推動著公民社會的健康發展。儘管智庫是在不同的情形下誕生的，具體的研究項目也有所差別，但是它們都有一個共同的目的：為學者和專家在政府和象牙塔之外開闢一個從事社會科學研究的獨立空間和良好環境，為公共政策集思廣益，承擔公共機構的社會責任，實質上是一種政治協商和各方利益妥協的場域。智庫非常強調它的公共責任性和科學性，智庫學者是冷靜的觀察者和思考者，不輕易介入任何政治紛爭，也不注重某些集團所倡導的意識形態。

在發展過程中，智庫逐漸將公民社會作為自己的精神內核，體現了公民社會的一系列核心價值觀和基本準則，諸如人本主義、多元主義、公平性和公開性、參與性、法治性等。

公民社會的理論基石是人本主義，人本主義強調人的尊嚴、人的基本權利，並將保護和增進公民權利和利益視為國家和社會的旨歸。

智庫作為獨立、專業的非政府機構，匯集了各個領域的行業精英和翹楚，對於社會問題、公共政策有著獨到的見解和判斷。智庫利用其優勢引導公眾輿論，對不符合公民社會的內核的現象、政策展開抨擊，推動有利於公民社會發展，增加民眾福祉的方針政策的實施，以保護公眾的理由，促進公民社會的進步。再者，智庫也是公眾參與政治和社會生活的重要民間組織，遊走在公眾與政府之間。公眾與政府通過智庫搭建的平臺直接溝通，並就社會發展中存在的問題交流意見、建議，最終在政府力所能及的範圍內最大限度地滿足公眾的要求，構建人本主義這一公民社會的理論基石。

（三）人才的蓄水池與引力場

作為高智力研究機構，智庫的人才集聚效應不言而喻。這種人才集聚效應不是人才的簡單相加，而是通過合理的分工架構實現整體效應高於各部分效應的共生互補的生態化過程。隨著智庫的日益成熟，其人才集聚效應必將日益強大，形成的人才群體的整體競爭力也勢必得到不斷強化。

“智庫研究人員大致可分為三類。第一類以實踐工作者為隊伍的主體。美國的一些諮詢型智庫大量聘請長期從事國務與行政活動且具有實踐經驗的政治家、政府與國會官員，如在職或卸任的議員、部長、將軍、大使、知名企業董事長、首席執行官等。第二類是以專業學者為主體的研究機構。職業化的學者成為掌握資訊最為完備、最具發言權和影響力的權威。第三類則由混合型的研究隊伍構成，即同時擁有實際工作經驗的人員與職業學者。”

智庫在人才集聚和優化方面，主要發揮兩個方面的作用。一是人才的凝聚效應。智庫提供的研究平臺吸引著高層次和拔尖人才向它靠攏，並形成一定的凝聚力和向心力，再進一步迅速吸引大批各類人才的積聚，從而改善現有人才結構，提高人才群體産出效能。二是人才生産和知識生産的相互迴圈。智庫在整合人才資源、優化結構的前提下，通過成員與群體的相互協作，內化處理大量輸入的能量流和資訊流，實現人才生産和知識生産的良性迴圈，從而進一步改善智庫的功能和人才的結構。

在西方國家，智庫與政府之間還存在一種特殊的人才交換通道——— “旋轉門”。思想者與行動者、學者與官員通過“旋轉門”，實現身份的轉換，這在一定程度上溝通了學界與政界、思想與權力，實現了兩者的相互滲透，增強了智庫對國家政策的影響。一些智庫也往往將“出人才”與“出成果”放在同等重要的位置，以培養了多少政治家作為衡量其智庫影響力的重要方面。“旋轉門”在美國表現得最為明顯，因為，每四年一次的總統大選，實現的不只是政治首腦的更替，還牽涉諸多政府官員的卸任和空缺職位的人員補充，這就為“旋轉門”機制的産生提供了基礎。

幾十年來，美國的“旋轉門”機製造就了諸多的名人。由智庫研究人員成功轉型為政府官員的有基辛格、布熱津斯基、斯特普·塔爾博和勞倫斯·林賽等。基辛格在哈佛大學國際關係研究班和對外關係協會效力多年後出任尼克松的國家安全事務助理，布熱津斯基從國際戰略研究所進入卡特政府內閣，而布魯金斯學會的斯特普·塔爾博和勞倫斯·林賽則分別出任了克林頓政府的常務副國務卿、總統特別助理，小布希政府的總統經濟顧問。目前執政的奧巴馬政府的國家安全團隊中，就有多名智庫研究專家：其中美國大西洋理事會主席瓊斯（Ｊａｍｅｓ Ｊｏｎｅｓ）就任白宮國家安全顧問一職、國家亞洲研究局國安部門主任布萊爾（Ｄｅｎｎｉｓ Ｂｌａｉｒ）出任國家情報總監（ＤＮＩ），布魯金斯學會研究員萊斯（Ｓｕｓａｎ Ｒｉｃｅ）則接任為美國駐聯合國大使等。而在亞洲事務方面，從白宮的東亞顧問李侃如到現在的李成都均是出自智庫的研究人員。

由政府官員成功轉型為智庫研究成員的例子也有很多，最典型的例子當屬美國前國務卿賴斯。賴斯在結束自己政府工作生涯後，回到原先所在的斯坦福大學，擔任了斯坦福大學的教務長，並進入該大學的胡佛研究所擔任研究員。２０１４ 年４ 月，賴斯在北京參加美國著名教育集團勞瑞德大學集團舉辦的教育與人才研討活動，在會前小規模聚會中，我們還專門向賴斯介紹了中美之間留學生的發展和人才往來。（文章節選自《大國智庫》主編 王輝耀 苗綠 人民出版社出版）