趙可金：“一帶一路”的八大新高地

趙可金 清華大學當代國際關係研究院副教授、察哈爾學會高級研究員

在“一帶一路”的願景規劃中，內陸地區扮演著十分特殊的角色。從表面上看，內陸地區縱深廣闊，地理區位和交通條件都制約了內陸地區的開放進程，不像沿海地區和沿邊地區那麼具有對外開放得天獨厚的條件，在參與“一帶一路”上也面臨著更多的障礙。事實上並非如此，“一帶一路”是一個全方位、立體化、多層次的內外一體化系統，它強調充分發揮國內各地區積極性和比較優勢，將“一帶一路”與國內區域開發開放有機結合起來，以沿邊地區為前沿，以內陸重點經濟區為腹地，以東部沿海發達地區為引領，實行更加積極主動的開放戰略，加強東中西互動合作，全面提升開放型經濟水準。

顯然，內陸地區是“一帶一路”總體佈局中不可缺少的重要一環，在“一帶一路”統籌國際國內兩個大局的總體安排中，沿海地區、沿邊地區和內陸地區形成了一個多層次、有重點、點面結合的對外開放格局。因此，問題的關鍵並不是哪一個省市區被劃入“一帶一路”之中，哪些省市區不在考慮之內的問題，而是全國34個省市區都在其列，問題的真正關鍵在於內陸地區應該在其中扮演什麼角色，如何對接“一帶一路”構想。

從過去三十多年的對外開放實踐來看，相比沿海地區和沿邊地區，內陸地區被提到對外開放議事日程要晚一些。內陸地區較之沿海、沿邊城市，客觀上存在著地理區位、發展空間、國家區域發展政策、經濟發展階段的差異性，中國內陸城市無論在經濟實力、基礎設施、城市管理還是城市文化發展等方面均與國際大都市有著較大的差距。

儘管如此，從20世紀90年代開始，內陸地區也積極參與到對外開放中來，1992年6月，黨中央、國務院決定開放長江沿岸的蕪湖、九江、岳陽、武漢和重慶5個城市，沿江開放對於帶動整個長江流域地區經濟的迅速發展起了巨大推動作用。不久，黨中央、國務院又批准了合肥、南昌、長沙、成都、鄭州、太原、西安、蘭州、銀川、西寧、烏魯木齊、貴陽、昆明、南寧、哈爾濱、長春、呼和浩特共17個省會城市為內陸開放城市。隨著內陸地區的開放，其人力資源豐富、地區特色突出、發展潛力大等優勢也逐漸凸現出來，以西安、成都、重慶、武漢等為代表的內陸城市發展速度很快，成為帶動地區發展和對外開放的增長極。因此，運籌和開發內陸地區，並積極對接“一帶一路”戰略構想，找準角色定位，凸顯地區特色，帶動地區實現共同發展，是當下各內陸省市區面臨的一個重要戰略課題。

一、為什麼打造內陸型改革開放新高地？

關於內陸地區在“一帶一路”構想中扮演什麼角色的問題，在發改委、外交部和商務部三部委聯合發佈的文件中，將內陸地區確定為打造“內陸型改革開放新高地”，在文件中明確提及了西安、成都、重慶、鄭州、武漢、長沙、南昌、合肥等八個城市，不過，在具體提法上存在差異，比如西安被確定為“內陸型改革開放新高地”，重慶被確定為“西部開發開放重要支撐”，成都等6個城市被確定為內陸開放型經濟高地。儘管提法存在一些差異，但均強調八個城市作為“一帶一路”的“新高地”或“重要支撐”。

在軍事學上，高地特指地勢較高能夠俯視、控制四週的地方。明確內陸地區八大城市作為新高地，意味著這些城市本身發展要比周邊地區水準要高，但要發揮引領和帶動內陸二三線城市和廣大鄉村地區的作用。同時，強調這些高地是與沿海地區和沿邊地區專心向外不同，這些高地是內陸型的高地，必須強調引領和帶動內陸地區發展，引領內陸發展是其最主要的使命。在引領內陸發展的同時，這些高地也是服務內陸地區改革開放、西部開發開放和內陸開放的新高地，則意味著這些城市還必須引領內陸地區的對外開放，積極對接開放程度高的沿海地區、沿邊地區、沿線國家和地區。因此，內陸類型、開放使命和高地屬性是八個城市在“一帶一路”中重要角色特徵。

那麼，為什麼要在“一帶一路”構想中強調將內陸地區八大城市打造成為內陸型改革開放新高地呢？最主要的原因是著力打造地區增長極，希望可以以點帶面，以線帶片，通過激活八個城市的發展活力，帶動一大片，盤活“一帶一路”整盤棋。增長極是一個經濟學概念，指具有推動性的經濟單位，或是具有空間聚集特點的推動性單位的集合體。隨後，許多區域經濟學者將這種理論引入地理空間，用來解釋和預測區域經濟的結構和佈局。經濟增長極城市一般具有主導工業部門和不斷擴大的工業綜合體，並具有較強的擴散效應，一般通過各種工業園區、經濟協作區等制度安排來實現。目前，我國許多內陸城市都提出要打造經濟增長極，例如在長三角城市群、珠三角城市群、環渤海城市群這三大被公認為中國經濟發展的“三大增長極”之外，許多城市都提出要打造中國“第四經濟增長極”，成渝經濟區、湖南長株潭經濟圈、湖北武漢經濟圈，江西環鄱陽湖經濟圈等都參與了“第四經濟增長極”的競爭。2014年以來，國務院相繼批復了陜西西鹹新區、貴州貴安新區、青島西海岸新區、大連金普新區四個國家級新區，意在打造多個新的經濟增長極，助力區域發展和經濟增長。在“一帶一路”的發展規劃中，將西安等八個城市確定為內陸型改革開放新高地，其核心就在於釋放八個城市為地區增長極，在“一帶一路”發展戰略的帶動下，調動起周邊一大片的發展勢頭，將其導入“一帶一路”可持續發展的軌道。

就西安等內陸型城市的特徵而言，由於地處中西部地區，不像沿海沿邊城市那樣在對外交往上具有優越的地理區位優勢，也沒有便捷的交通條件，其惟一的優勢就在於尤其區別於沿海地區和沿邊地區的特色。比如西安是中華民族優秀傳統文化的發祥地之一，有著悠久的歷史和豐富的文化資源，且地處絲綢之路經濟帶沿線的重要通道上，發展潛力廣闊。其他國家的經驗表明，這些內陸城市如果充分彰顯地區特色，實施正確的國際化戰略，同樣可以取得巨大的成功。比如美國的中部城市芝加哥，地處大湖地區，地理位置和交通條件並不優越，且天氣變化無常，被稱為“風城”，最初作為美國的重要軍事要塞，整個城市只有幾百名居民。後來，隨著溝通密歇根湖和密西西比河的伊利諾伊-密歇根運河在1848年建成，且芝加哥第一條鐵路修建，使得芝加哥成為連接美國東西部的交通樞紐，刺激了工商業和製造業的崛起，使芝加哥迅速成為中西部地區最大的城市和交通、工業中心，商業、金融業、服務業等也日趨繁榮，芝加哥都市區新增的企業數一直位居美國第一位，發展成為美國第三大都市區，僅次於紐約和洛杉磯。再比如地處荒涼的石漠與戈壁地帶的拉斯維加斯發展以賭博業為中心龐大的旅遊、購物、度假産業一躍成為具有世界影響力的大都市，南部內陸城市達拉斯憑藉石油産業和棉花優勢，成為世界性的石油中心城市，被拉伕堡大學的全球化與世界級城市研究小組與網路列為第三類世界級城市，即小型世界級城市。顯然，地理區位並非是一個城市興衰的決定性因素，只要能夠彰顯地方特色，不斷擴大開放，締造發展優勢，內陸城市同樣可以大有作為。

隨著“絲綢之路經濟帶”戰略的實施，這些內陸地區的城市特色將在國家戰略設計和市場化力量的雙重推動下獲得比較大的發展，成為“絲綢之路經濟帶”上璀璨的明珠。近年來，內陸許多城市紛紛強調特色化發展之路，在全球化時代彰顯本土特色，締造國際優勢。例如銀川的“中國穆斯林之都”特色、會寧的“會師聖地”特色、洛陽的“牡丹文化節”特色等，都在推動地區發展上積累了不少經驗。隨著“一帶一路”的實施，內陸城市應該增強高地意識，積極對接“一帶一路”，在彰顯本土特色、擴大對外開放和提升高地品質上邁出新步伐，取得新成就。

二、新高地重在建設城市群經濟圈

打造內陸型改革開放新高地，並不是一件容易的事情。在軍事學上，高地一般是自然形成的，軍事指揮人員和參謀人員往往看著地圖打仗，在涉及戰場的時候會就地取材，很少有出工出力堆一座山起來作為軍用高地。相比之下，經濟社會發展由於更強調資源、要素的自由流動和配置，可以做到無中生有，造出一個市場高地、生産基地、經濟通道要地來。尤其是作為經濟發展增長極的城市，往往扮演著連結本土和世界的龍頭角色，是一個國際化水準比較高的城市。一般認為，國際化大都市是在工業化發展到一定程度並在全球化趨勢中興起的，具有超群的政治、經濟、科技和文化實力，並且與全世界或絕大多數國家有著密切的經濟、政治、科技和文化聯繫，有著全球影響力的國際現代化城市。區域性國際化大都市的影響力相對較小，主要限定在特定區域範圍內，一般擁有較強的經濟實力，産業較為發達，除了城市本身的人口面積外，還要有向外延伸的廣泛空間即經濟區域，具有較強的國際影響力。這類城市在我國內陸城市中為數不多，國家層面明確提出建立區域性國際化大都市的目前為止僅有西安，重慶、四川、武漢等內陸城市也積極規劃建設區域性國際化大都市。

然而，由於受到多方面的限制，內陸城市要想建設新高地，恐怕很難實現一枝獨秀，必須要和周邊眾多城市實行組團化發展，一起抱圈取暖。在上一輪城市化運動中，某一個城市開展的轟轟烈烈的造城運動，不可阻擋地影響了周邊城市，一個城市開發引來的開發商也必然會關注其他城市的開發，並且進行不同城市之間的性價比比較，最終導致城市之間相互自相殘殺，留下了深刻的教訓。因此，打造內陸型改革開放新高地必須以城市群為依託，推進城市群經濟圈的協同發展。為此，三部委發佈的文件明確指出，“利用內陸縱深廣闊、人力資源豐富、産業基礎較好優勢，依託長江中游城市群、成渝城市群、中原城市群、呼包鄂榆城市群、哈長城市群等重點區域，推動區域互動合作和産業集聚發展。”應該説，這一判斷是清醒的和正確的，在發揮市場在資源配置起決定性作用的同時，要更好發揮政府作用，國家發改委應該整體規劃長江中游城市群、成渝城市群、中原城市群、呼包鄂榆城市群、哈長城市群、西安-銀川-蘭州城市群之間的協同發展、聯動發展和組團發展。在這一過程中，要盡可能打破行政區劃和條條框框的限制，以絲綢之路經濟帶為統率，以若干城市為支點，以互聯互通為抓手，全面推進跨省市區、跨地市縣的協同創新，全力釋放城市群經濟圈的增長極的活力，從而整體帶動內陸地區各方面的發展。

在“一帶一路”的整體發展佈局中，以若干區域大城市為核心的內陸地區城市群經濟圈扮演著重要的“二傳手”角色。內陸地區城市群經濟圈是連結“一帶一路”三大主力軍和兩大核心區的重要樞紐，它們負責將長三角經濟圈、珠三角經濟圈和環渤海經濟圈的最新開放成果和兩大核心區所作出的最新改革舉措消化吸收，轉化為帶動周邊一大片內陸地區發展的強大動力。在這一過程中，內陸地區城市群經濟圈也扮演了“過濾器”和“防波提”的角色，一些不適合當地發展要求和文化生態環境的新舉措可能會在這些城市群經濟圈中得到過濾和轉化，從而有利於避免強大外部力量對本土社會結構的破壞，也有利於避免出現形形色色的殖民化傾向。因此，內陸地區城市群經濟圈也對當地經濟社會發展起到減震的效果，通過建立縱橫交錯的對接平臺，將“一帶一路”的發展機遇有秩序地轉化為帶動當地經濟社會發展的動力，這是打造新高地的目的和宗旨所在。

三、推動新高地的三環對接

要想增強新高地的減震效果和帶動能力，必須推動內陸地區城市群經濟圈主動對接“一帶一路”沿線國家和地區，主動對接“一帶一路”的三大主力軍和兩大核心區，主動對接周圍一大批二三線城市和鄉村地區，構建一個連結“一帶一路”與內陸廣大鄉村地區的強大樞紐平臺。具體來説，包括三個方面的任務：

第一，推動城市群經濟圈的所轄地區的相互對接。

與傳統行政區劃下的單體城市相比，城市群經濟圈是一種組團化發展的新形態，它將若干城市資源整合起來，通過充分發揮中心城市高能量的經濟磁場效應，形成對周邊地區強大的經濟吸引力和輻射力，成為都市圈經濟積聚和發展的“增長極”。建設城市群經濟圈，首要的是打通交通、通訊和能源基礎設施，打破行政區劃的條條框框，利用地鐵軌道交通、高架路、高速公司網、便捷的通訊網和物流網建設，打造一小時生活圈，為經濟資源和要素向中心城市聚集掃清障礙。因此，建設城市群經濟圈需要大力推動以城市治理體系和治理能力現代化為核心的體制制度改革，要求打破條塊分割的封閉管理格局，代之以管理流動性為主的開放治理格局，包括打破屬地化管理理念，代之以功能性治理理念；打破權力壟斷的地方保護主義和部門保護主義，代之以開放透明的多元參與治理；打破行政管理中的人治傳統和政策依賴症，代之以一切以法律為依據的法治傳統等。尤其是在交通、通信、醫療、教育、社會福利保障等領域，要打破異地分割的格局，建立起一體化的治理平臺，推動交通工具一卡通、醫療就醫一本通、通信服務區號通以及金融服務隨時通等，通過一處設施建設、管理、服務便利化，提升城市群經濟圈的磁極效應，也不斷縮小城鄉之間的差距和地區之間的差距，推動經濟社會全面協調發展。

第二，推動內陸地區城市群經濟圈與“一帶一路”先行區的對接。

在推動城市群建設的同時，要加強內陸地區城市群經濟圈與“一帶一路”三大主力軍、兩大核心區的國內對接。要從國家發展戰略一盤棋的高度觀察和思考問題，主動對接沿海和沿邊地區，借助國內“一帶一路”建設的東風，將城市群經濟圈的發展與關鍵項目、關鍵節點和關鍵工程建設結合起來，將“一帶一路”建設工程的機遇用足用好，也避免被甩在後面而邊緣化。在具體對接方案上，內陸地區城市群經濟圈要盡可能推動體制機制上的對接，打破地方利益保護的藩籬，探索共同發展、共同富裕的新思路，特別是致力於推動有利於地區發展的解放思想大討論，消除形形色色的地方保護主義傾向，真正激發市場活力，通過鼓勵自由競爭來實現地方文化的革故鼎新，為推動區域共同現代化創造良好的軟硬環境。要支援鄭州、西安等內陸城市建設航空港、國際陸港，加強內陸口岸與沿海、沿邊口岸通關合作，開展跨境貿易電子商務服務試點，借助新興貿易形式，激活各種貿易機會，盤活區域發展的資源，將區域發展的積極性和創造性整合到“一帶一路”的國家發展戰略中來，壯大中國“一帶一路”建設的帶動力和號召力。此外，內陸地區改革開放新高地還意味著大膽推進全面深化改革，在一些有本地特色的領域進行創新實驗，要勇當改革開放的先鋒，在對接先行地區的時候，也不要養成亦步亦趨的習慣，要敢於創新，敢於突破，真正在實踐中走出一條新路，一條管用的路，這才是“一帶一路”所需要的內陸型改革開放新高地。

第三，推動內陸地區城市群與“一帶一路”沿線國家地區對接。

內陸地區城市群儘管並沒有處在互聯互通的最前沿，但它們和“一帶一路”核心區一樣，應該積極推動內陸地區城市群與“一帶一路”沿線國家的對接。事實上，從各自所處的發展階段和發展程度來看，內陸地區城市群經濟圈與“一帶一路”沿線的眾多發展中國家有著更多的共同語言，面臨著類似的發展難題，甚至在於發達地區對接的時候，也存在著共同的障礙。因此，通過加快中國內陸地區城市群與“一帶一路”沿線國家的對話、溝通和發展規劃的對接，有利於彼此建立信任，找到共同的解決問題辦法。因此，在三部委出臺的願景和行動方案中，明確提出“加快推動長江中上游地區和俄羅斯伏爾加河沿岸聯邦區的合作”，“建立中歐通道鐵路運輸、口岸通關協調機制，打造‘中歐班列’品牌，建設溝通境內外、連接東中西的運輸通道”，以及“優化海關特殊監管區域佈局，創新加工貿易模式，深化與沿線國家的産業合作。”從實際運作情況來看，此種對接有著比發達地區對接更大的共同願望，但也有著比發達地區合作更大的難度。其中，最大的難度是誰來埋單的問題，這些地區普遍缺乏財力基礎，很多地區還存在政府體制不透明、地方勢力影響大、社會局勢晦暗不明等特點，在達成合作上存在著眾多風險。因此，推動中國內陸地區城市群與“一帶一路”沿線國家地區的對接，要求在步伐上強調長遠打算，積極穩妥，不要盲目求進，貪多求大。最重要的是，在作出重大決策的時候，要本著量力而行的原則，堅持“走出去”與“引進來”相集合、經濟合作與安全保障相結合、業務擴大與管理服務相結合，在推動合作項目增加的同時，也要考慮海外利益保護和海外安全保證的支援能力，不要發生脫節，否則就會帶了巨大的風險和損失。

總之，從“一帶一路”發展佈局平衡角度出發，為避免三大主力軍、兩大核心區與廣大內陸腹地之間發生脫節，有必要依託內陸地區城市群建設，打造內陸型改革開放新高地，推動內陸地區城市群自身的互聯互通，推進內陸地區城市群與三大主力軍、兩個核心區的對接、與“一帶一路”沿線國家和地區的對接，實現“一帶一路”地區的共同發展。建立內陸型改革開放新高地的意義在於突破經濟資源和要素優化配置的各種障礙，盤活“一帶一路”沿線發展潛力，共同打造開放、包容、均衡、普惠的區域經濟合作架構。從這個意義上來説，以西安、武漢等八個城市為依託的“一帶一路”新高地是不僅是經濟發展的新高地，更是體制機制改革創新的新高地，它們對於連結發達地區和發展中地區，實現共同發展和可持續發展發揮著舉足輕重的作用，必須切實抓緊抓好。

【德行天下 可金論道】

“一帶一路”是中國領導人提出的世紀倡議，在這一倡議指導下，中國和世界都會發生歷史性的改變。“德行天下”專欄的特點是中國視角、理論觀察和天下情懷。清華大學國際關係學系副主任、察哈爾學會高級研究員趙可金將從中國視角出發，對“一帶一路”給出專業的理論解釋，幫助您把握“一帶一路”背後蘊含的古老中國智慧、時代精神和天下情懷。