黃劍輝：省級區域經濟社會發展特點及政策建議

黃劍輝 民生銀行研究院院長

東部地區未來要進一步向“創新驅動”發展；中西部和東北地區則應加速淘汰落後産能，加快傳統産業改造升級

為貫徹落實黨的十八屆三中全會提出的全面深化改革的戰略部署，為我國制定“十三五”規劃提供決策依據和參考，準確地衡量我國各省級區域在經濟社會發展、人民生活、環境資源等各方面水準上的差距，在總結世界經濟論壇全球競爭力指數（GCI）、國家統計局綜合發展指數（CDI）等現有研究成果的基礎上，我們運用、篩選了生産力水準、經濟結構、基礎自然資源、基礎設施、財政、金融市場、知識經濟與創新等12大類指標（歸納為“要素驅動”、“效率驅動”、“創新驅動”三種類型），對我國31個省級區域的發展水準進行了全面橫向對比分析，並將與全球平均水準進行對比，為各地方政府找準在全球、全國的定位和差距，制定未來改革發展戰略提供參考。

“三期”疊加階段，區域經濟下行風險加大

當前我國經濟正處於增長速度換擋期、結構調整陣痛期和前期刺激政策消化期“三期”疊加階段，經濟下行壓力不斷加大。各省級區域由於資源稟賦、區位條件、經濟基礎和産業體系的不同，地區分化趨勢明顯，呈現出“東部地區穩中有進，中部地區降勢趨緩，西部地區下滑明顯，東北地區緩中存憂”的特點，地區經濟發展面臨的困難和矛盾更多、更複雜。

東部地區穩中有進：東部地區是我國率先實行改革開放的地區，外向型經濟發達，在産業體系、基礎設施、金融服務、科技研發等方面都已形成一定優勢。

中部地區降勢趨緩：中部地區工業基礎較好，産業發展較為全面，近年來該地區充分發揮區位優勢，積極承接東部地區産業轉移，産業結構得到進一步的調整和優化。

西部地區下滑明顯：西部地區多以資源、能源輸出為主，産業結構相對單一，且大多數處於産業鏈上游，自我調節能力不強，承受經濟波動的能力明顯偏弱。

東北地區緩中存憂：東北地區面臨的困難較多，在當前産能過剩嚴重和環保政策力度加大的背景下，東北三省單一且相對落後的産業結構難以適應經濟形勢的變化，其主導産業重工業産值增速回落明顯，導致經濟增速下滑。

産業結構趨於合理但轉型升級任務依然艱巨。在經濟發展下行壓力較大的背景下，投資仍是各地拉動經濟增長的主要手段。

2013年，我國服務業佔GDP比重首次超過第二産業，達到46.1%，比第二産業比重高出2.2個百分點，這意味著我國産業結構和消費結構升級到了新水準。産業結構發生積極變化，預示著未來我國居民消費增速將會加快，政府公共服務體系也將進一步健全，推動服務業發展更加迅速。這反過來也會進一步刺激消費，提升消費對GDP增長的貢獻率，增強經濟增長的穩定性。此外，由於第三産業對就業的拉動能力更強，服務業比重提升對就業産生積極影響。但我國服務業地區之間發展不平衡特徵明顯，地處東部沿海發達地區的北京市和上海市，服務業比重已分別達到76.9%和62.2%。而中西部地區服務業佔比仍然偏低，排名末位的河南省服務業比重只有32%。

同時，近年來我國東部地區大量傳統産業加速向中西部地區轉移，但新興産業尤其是戰略性新興産業成長仍然較慢，尚未形成新的經濟增長點。當前，中西部與東北地區經濟增長仍然嚴重依賴資源原材料行業和傳統重化工業。未來我國各地區産業轉型升級任務依然艱巨，東部地區需要加速實現由要素投入型向創新驅動型經濟發展模式轉變，成為我國創新的經濟增長極；中西部和東北地區則應加速淘汰落後産能，加快傳統産業改造升級，實現經濟結構多元化。

自然資源每人平均佔有量低，空間分佈嚴重不均衡。我國整體每人平均基礎資源佔有量較低，且空間分佈嚴重不均衡。西藏、青海兩省區每人平均淡水資源佔有量大大高於全國平均水準，分別是全國平均水準的63倍和7倍。而北京、寧夏、上海三地每人平均淡水資源佔有量最少，還不到全國平均水準的1/10。

西北、東北地區在石油、天然氣、煤炭等方面佔有明顯資源優勢。新疆每人平均石油儲量25.3噸，是全國平均水準（2.5噸）的10.1倍；新疆每人平均天然氣儲量達41761立方米，是全國平均水準（3234立方米/人）的12.9倍；山西每人平均煤炭儲量為2516噸，是全國平均水準（170噸/人）的14.8倍；遼寧每人平均鐵礦石儲量達125噸，是全國平均水準（14.4噸/人）的8.7倍。

東北和西部耕地資源比較充足，其中黑龍江和內蒙古每人平均耕地面積分別為4.64畝和4.44畝，是全國平均水準（1.37畝）的3.2倍多。東部地區耕地資源比較少，浙江、天津、福建、廣東、北京、上海等六個東部省市的每人平均耕地面積均不到全國平均水準的1/2。

根據第八次全國森林資源清查（2009-2013）結果，我國森林覆蓋率已達到21.63%，較第七次普查結果（20.36%）提升1.27個百分點。我國森林資源進入了數量增長、品質提升的穩步發展時期。但森林覆蓋率遠低於全球31%的平均水準，每人平均森林面積僅為世界每人平均水準的1/4，每人平均森林蓄積只有世界每人平均水準的1/7。森林資源總量相對不足、品質不高、分佈不均的狀況仍未得到根本改變，我國林業發展還面臨著巨大的壓力和挑戰。

基礎公共服務水準區域差距顯著縮小，短期內仍難以實現均等化目標。黨的十六屆六中全會《決定》明確提出，逐步實現基本公共服務均等化。經過黨的十七大、十七屆三中全會、十八大等重要會議的強調和部署，基本公共服務均等化的總體實現已成為到2020年全面建成小康社會戰略目標的重要內容。

為加快推進基礎公共服務均等化，中央和地方財政不斷加大政策傾斜力度。目前，醫療和教育領域已取得顯著進展。2012年，我國中西部地區萬人醫師數和萬人病床數均實現較快增長，東部發達地區醫療資源配置有所縮減，北京、上海和天津三個直轄市萬人醫師數和萬人病床數跌幅居全國前三位。教師資源方面，在初等教育（小學）和中等教育（初中、高中）階段，中西部省份的萬人專任教師數已經遠超東部地區。

但由於我們公共服務水準地區之間的差距過大，短期內仍難以實現公共服務均等化目標。2012年，北京市每萬人擁有執業（助理）醫師數較2011年減少了18.5人，降幅居全國首位，但北京市每萬人擁有執業（助理）醫師數仍高達35.9人，是全國平均水準（19.4人）的1.9倍。

各區域財政、金融水準差異較大。近年來我國地方財政收入整體保持增長，但各地財稅實力差距較為明顯，北京、上海的地方財稅實力明顯高於其他地區。2013年上海財政收入佔地區生産總值19.%，而最低的河南省僅為7.5%；北京每人平均年稅收收入達1.51萬元，是最低的甘肅省的11倍；北京稅收收入佔地區生産總值17.3%，而最低的湖南僅為5%。

儘管近些年來我國金融行業發展迅速，但區域之間的發展程度差異仍然較大。東部的廣東、浙江、江蘇、上海和北京五地市的金融業增加值合計佔全國金融業增加值的49%，形成了“沿海金融高地”；西部地區借助國家政策扶持及資源優勢，金融發展程度次之，資本市場甚至出現“東邊不亮西邊亮”的態勢；中部和東北地區金融發展較弱，導致出現“馬太效應”，排名靠後省份的金融業增加值佔比甚至出現不同程度的下降；保險業發展程度整體偏低，保費收入佔GDP比重僅為3.03%，保費在社會中流動性低。分地區看，各省區市並未出現嚴重的區域差異，平均最高的北京保費收入佔地區生産總值比重也僅為5.1%，遠低於歐美國家。未來中西部地區縮小差距，促進金融更好地服務實體經濟發展任務艱巨。

保護環境與發展的深層次矛盾日益凸顯。近年來，我國大力倡導生態文明建設，在資源綜合利用和環境保護方面取得了一定的成就，但是不容忽視的是，一些發展與保護的矛盾依然存在並且較為突出。

從大氣環境來看，空氣可吸入顆粒（PM10）濃度高於全國平均水準的，主要分佈在京津冀地區和西北地區，京津冀地區的霧霾問題已經成為影響居民生活的重要障礙。為了改善空氣品質，地區結構調整正在積極推進，各方都在大力推行大氣治理，例如河北省關停了大量污染型企業。但在短期內霧霾天氣對經濟發展造成了較大的影響，對地區經濟的平穩運作提出了更高的要求。

從單位GDP工業廢水産生量來看，中西部地區的廢水排放量較高，前十位中除廣東外，均為中西部省份，粗放型的發展模式在中西部地區依然較為普遍，不利於創建集約型社會。同時，與上年相比，25個地區的廢水産生量出現了上升，説明該問題還未引起地方政府的重視，未來需要對該領域加強監管。

從單位GDP工業固體廢物産生量來看，中西部地區的情況同樣不容樂觀，排名前10位的中西部省份達到7個，第一位的青海省是全國平均水準的11.2倍。但從趨勢來看，單位GDP的工業固體廢物産生量喜憂參半，全國平均水準基本穩定，15個省份出現了下降，但福建和新疆的增幅在50%以上。

人口紅利進一步減弱，各地區勞動收入差距有所縮小。我國的人口紅利進一步減弱，勞動力供給增速減慢，全國共有19個省區市的勞動力比重有所降低，其中9個地區的降幅在1個百分點以上。適齡勞動力比重的降低表明我國已經越過劉易斯拐點，這對我國勞動密集型行業形成一定的影響，是沿海地區企業用工荒和用工難問題的部分原因。未來這一趨勢將會持續，我國勞動力比重的降低和用工成本的提高，將推動沿海地區勞動密集型企業向中西部勞動力大省轉移，並使得企業增加資金、技術等其他生産要素的投入。

從勞動力成本來看，全國的平均工資和最低工資水準分別出現了11.9%和12.7%的漲幅，職工收入增加也使得企業的用工成本進一步增加。從地區角度來看，平均工資增幅較高的地區主要集中在中西部地區，增幅前10位的省區中，中西部佔到七個，增幅均在13%以上；最低工資同樣如此，中西部地區增幅普遍高於東部地區，這表明中西部地區的收入水準在明顯提高，地區間的收入差距在逐步縮小，這對縮小地區差距有積極作用。

科技創新實力整體不足，創新能力呈“逆地形”分佈。目前我國的自主創新能力整體來看依然較弱，關鍵技術和工藝有待突破，智慧財産權保護力度有待加大，技術創新機制還不夠完善，技術交易市場的服務功能仍需要增強。

中西部地區與東部地區在科技與創新能力上差距明顯，在人才培養、經費投入、成果轉換方面均呈現“東部高，西部低”的“逆地形”現象，制約了當地産業技術水準的提高。

從經費投入來看，北京R&D投入佔地區生産總值比重達到6.0%，不僅在全國佔絕對優勢，從全球來看超過了最高的南韓（4.04%），江蘇、廣東、北京和山東四個省市科研投入就佔全國總量的44.7%。而中西部有16個省級區域科研經費投入佔GDP比重仍未達到1%。

從人力資源投入看，廣東、江蘇、浙江和山東的人力資源投入形成沿海第一梯隊，總和佔到全國總量的53.4%，而海南、青海和西藏三省佔全國比重僅為0.22%。

從科研産出來看，浙江省2012年萬人專利授權量達36.7件，是排名最後的甘肅省的122倍；北京2012年每人平均技術市場交易額達11881元，遙遙領先於全國平均水準，是一些西部省份的上千倍；高技術産業産值位列全國前五名的五個省市的産值總值達6.67萬億元，佔全國的65.2%，廣東2012年高技術産業佔生産總值比重達43.9%，而部分西部地區還不到1%。未來中西部地區如何通過加快創新推動發展是亟待解決的問題。

中國經濟未來增長的九大潛在空間。就現階段的經濟發展情況來看，中國尚存在較大的區域差距、城鄉差距；産業發展不夠協調、産業結構層次低；農業發展水準較低；居民收入和消費水準有待提高；作為經濟大國和外匯儲備大國，中國對外投資空間還很大。這種狀況與“中國經濟升級版”所規劃的中期發展目標——經濟協調發展、居民共同富裕及“中國夢”所期盼的長期發展目標——國家富強、人民幸福還相距較遠，而這正是中國經濟未來發展的巨大潛在空間。具體來説，這些潛在空間體現在九個方面：城鎮化、區域協調、基礎設施、農業現代化、産業結構升級、服務業升級、環保産業、消費水準和海外投資。

政策建議：構建與不同地區生産力水準相適應的發展模式，明確相應的發展目標與重點

整體看，我國各省級區域在社會、經濟、資源、環境等領域的差距較大，發展不平衡問題突出。由於各地的發展條件和資源稟賦差異性較大，需要構建與不同地區生産力水準相適應的發展模式，明確相應的發展目標與重點。

東部沿海地區經濟發達，發展效益高，財政金融實力雄厚，集中了大量資金、基礎設施、醫療衛生、科技教育和人才資源。但資源、環境承載力已經趨於飽和，面臨經濟發展和轉型的雙重壓力。東部地區從發展程度看已經基本實現了經濟發展由“要素驅動”向“效率驅動”的轉化，未來要進一步向“創新驅動”發展。這需要重點從人才培養、技術創新、加大開放程度等領域著手，發展現代服務業、高科技産業與金融業。

中部地區具有良好的區位優勢，自然、文化資源豐富，科教基礎較好，工業基礎比較雄厚，生態環境容量較大，但面臨“三農”問題突出、工業化水準不高、城鎮化水準較低、扶貧開發任務艱巨等矛盾和問題。

西部地區資源豐富、消費市場廣闊，近年來經濟增速普遍超過東部地區，但經濟基礎薄弱、産業結構不合理、自我發展能力不強，基礎設施和公共服務投入與東部地區相比有較大差距。

東北地區工業基礎雄厚，發展條件較好，但面臨産業層次低、生産方式粗放、礦産資源枯竭、環境污染嚴重等諸多問題。

可以看出，中西部地區和東北地區目前從發展階段來看仍處於經濟發展由“要素驅動”向“效率驅動”過渡的階段，未來的發展重點是提高要素使用和資源配置的效率。這需要重點從經濟結構調整、制度創新、轉變政府職能、提高資金使用效率等方面入手，淘汰落後産能，發展現代農業、戰略新興産業和先進裝備製造業。

完善跨區域、次區域戰略佈局。針對各個區域不同的資源稟賦、發展基礎和區域特點，實施各有側重的跨區域、次區域規劃。推動東部地區實現更高層次的開放發展，發揮東部地區拉動全國經濟增長的重要引擎和特殊“穩定器”作用。努力扭轉東北地區經濟下滑趨勢，進一步激發發展活力。落實促進中西部地區發展的相關政策措施，推動內陸和沿邊開放，保持中西部地區經濟平穩較快增長。重點推進“一帶一路”、長江經濟帶、京津冀協同發展等國家跨區域、次區域戰略佈局。

絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路是我國在新形勢下深化改革開放格局、推進周邊外交的重要戰略。“一帶一路”建設將涵蓋基礎設施建設、提高互聯互通和經貿合作水準，打造中新經濟走廊、新亞歐大陸橋經濟走廊、中伊土經濟走廊等多方面內容，涉及鐵路、公路、航空、電信、能源、文化旅遊、商貿物流、能源、金融等多個領域。“一帶一路”建設有利於我國開闢對外開放的新渠道，極大拓展我國經濟發展的戰略空間，為國民經濟持續穩定發展提供有力支撐。

長江經濟帶覆蓋上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、雲南、貴州等11省市，面積約205萬平方公里，人口和地區生産總值均超過全國的40％，是我國綜合實力最強、戰略支撐作用最大的區域之一。未來長江經濟帶應依託長江黃金水道，打造水路、鐵路、公路、民航、管道等多種運輸方式協同發展的綜合交通網路。挖掘長江中上游腹地的巨大內需潛力，促進我國經濟增長空間從沿海向沿江內陸拓展，打造長三角、長江中游和成渝等重點城市群。發揮長三角地區的引領帶動作用，促進中上游地區有序承接産業轉移，縮小東中西地區差距，促進地區間協調發展。

京津冀地區被視為我國經濟增長的“第三極”，但與長三角和珠三角經濟圈相比，京津冀協同發展面臨很多深層次矛盾和問題。未來京津冀協同發展，應從交通一體化、生態環境保護、産業協同發展三個領域率先突破，整合區域優勢資源，深入推進多層次、多領域的務實合作。打造具有國際競爭力的城市群，打造區域發展新引擎，帶動環渤海和北方地區發展。

加快推進中西部地區基礎設施建設。目前中西部地區經濟結構不合理、自我發展能力不強的狀況沒有根本改變，鐵路、公路、機場等交通基礎設施建設與東部地區相比還有很大差距，水資源短缺和生態環境脆弱的瓶頸制約仍然存在。未來還需不斷加大中西部地區交通、資訊、能源、水利等基礎設施投入，完善中西部地區基礎設施，改善地區投資環境。

未來中西部地區應順應經濟發展規律，加快承接東部産業轉移，促進新型城鎮化建設和貧困地區致富，拓展就業和發展新空間，推動經濟向中高端水準躍升。加大中西部薄弱環節投資力度，加快改善交通、資訊、能源等基礎設施，強化金融服務，為中西部地區發展創造良好的“硬環境”和“軟環境”。在資源環境承載能力較強地區，培育形成新的增長極，促進經濟增長和市場空間由東向西、由南向北梯次拓展，推動人口經濟佈局更加合理、區域發展更加協調。

進一步完善公共服務體制，加快推進區際基本公共服務均等化。逐步實現公共服務均等化，形成惠及全民的公共服務體系，是構建社會主義和諧社會的內在要求。實現區際基本公共服務均等化，需不斷完善相應的體制機制。

首先，要制定全國統一的區域基本公共服務均等化總體規劃，明確東中西部和省際間公共服務均等化的範圍、標準和科學評價方法，對受援類地區劃分類別和標準，力求民生類公共服務的提供、管理、監督規範化。其次，提高財政公共服務支出比重，改善財政支出結構。財政資金應逐步退出一般競爭性領域，加大對目前比較薄弱的基本公共服務領域的投入，確保新增財力主要投向就業再就業服務、基本社會保障、義務教育、公共衛生和基本醫療、公共文化、公益性基礎設施、生態環境保護、公共安全等方面。再次，完善財政轉移支付制度，加大財政轉移支付力度，通過中央財政轉移支付來縮小東西部和省際間在公共服務上的差距。

加大支援中西部地區金融發展的政策力度。隨著區域開放新棋局的展開，區域戰略對地區經濟的促進作用進一步增強，尤其對於中西部地區而言，區域發展新格局正在形成，其中絲綢之路經濟帶將為中西部地區向西開放打開新的通道，這是中西部地區面臨的重大發展機遇。

目前，中西部地區的經濟和外貿正在快速發展，對金融服務的需求將會大大增強。未來，應加大對中西部地區金融發展的政策供給，推動金融業與經濟的同步發展。針對西部地區産業結構調整和升級需要，應採取差異化信貸政策，有保有壓，重點支援中西部地區積極承接沿海地區和國際産業轉移，優化産業結構，培育新的區域經濟增長極；針對絲綢經濟帶的基礎設施投資需求，可更多地發揮中長期信貸的作用，縮小與東部地區的差距；借助中西部地區對外貿易的蓬勃發展，逐步推進人民幣的國際化步伐，完善人民幣跨境結算，推動中西部地區金融業的發育和區域性金融中心的形成。

進一步推進“科教興國”戰略，縮小地區間科教水準的差距。強化“製造業立國”、“實體經濟立國”理念，形成國家整體應對戰略，著力改革教育體制，加快培養創新型人才，縮小地區間高等教育水準差距；明確加大創新投入（佔GDP3%以上），借鑒德國、南韓、以色列經驗並與之加強相關領域合作，改革創新體制，實現“政府市場雙到位，國企民企雙進步”，全面提升中國製造業的國際競爭力；合理選擇關鍵領域，給予相關財稅金融政策支援，大力推動技術創新；遵循新興産業發展規律，提出相關制度安排，有序促進新技術産業化；完善相關制度，加大智慧財産權的保護力度，營造有利於創新的環境。

（原標題：我國省級區域經濟社會發展特點及政策建議）