“一帶一路”投資政治風險研究之伊拉克

編者按： “一帶一路”的順利推進與“一帶一路”國家的國內政局發展密切相關。由於“一帶一路”地區上的許多國家對外深陷大國博弈的戰場，對內面臨領導人交接、民主政治轉型、民族衝突等多重矛盾，“一帶一路”國家的政治風險已經成為中國政策推進與中國企業走出去的最大風險。因此，對於“一帶一路”國家的政治風險進行分析與評估已經成為當前中國國際問題研究最為急迫的任務之一。

中國網將以每週發佈兩篇分析文章的方式，對“一帶一路”地區的60余國的政治風險進行簡要的概述與分析。本系列將持續發佈30余周，共計60余篇文章。每篇文章主要圍繞該國的一般情況、投資環境、政治結構、各方政治勢力、相關政治風險以及可能的國家戰略動向具體展開。

王晉 以色列海法大學政治學院博士生，海法大學國家安全研究生研究助理

孫黎 中國石油集團經濟技術研究院海外所研究員

伊拉克位於亞洲西南部，阿拉伯半島東北部。北接土耳其，東臨伊朗，西毗敘利亞、約旦，南接沙特、科威特，東南瀕波斯灣。幼發拉底河和底格裏斯河自西北向東南流貫全境。海岸線長60公里。除東北部山區外，屬熱帶沙漠氣候。伊拉克是一個多民族、多宗教的國家，民族和宗教問題錯綜複雜。在這個以阿拉伯人和庫爾德人為主的多民族國家裏，生活著約3258萬（2014年4月）伊拉克人，其中阿拉伯族佔78%（什葉派佔60%，遜尼派佔18%），庫爾德族佔18%，其餘為亞塞拜然人、亞美尼亞人等，巴格達人口約為575萬，北部城市摩蘇爾、埃爾比勒、蘇萊曼尼亞及南部城市巴士拉也是人口分佈比較集中的城市。伊拉克流通貨幣為伊拉克第納爾，1伊拉克第納爾=0.0052元人民幣。

伊拉克所處的底格裏斯河、幼發拉底河兩河流域具有悠久的文明。西元前3000年中葉，兩河流域最早的居民蘇美爾人創造楔形文字、60進制計數法和圓周分割率。此後，伊拉克經歷了古巴比倫王國、亞述帝國、後巴比倫王國、波斯、塞琉西（中國史稱條支）、安息、波斯薩珊王朝統治。7世紀，阿拉伯帝國興起，並迅速佔領兩河流域，先後建立倭馬亞王朝（中國史稱白衣大食）和阿拔斯王朝（中國史稱黑衣大食），其中阿拔斯王朝定都巴格達。1258年，成吉思汗之孫旭烈兀攻佔巴格達，受封以波斯和小亞細亞為中心建立伊兒汗國，轄區包括今伊拉克。1534年起，奧斯曼帝國開始統治兩河流域，直到第一次世界大戰期間。

1920年，伊拉克淪為英國的“委任統治地”。1921年，英國人從麥加哈希姆王室中選送費薩爾到巴格達建立費薩爾王朝。第二次世界大戰後，伊拉克與土耳其于1955年2月23日簽訂“伊土條約”，隨後英國、巴基斯坦和伊朗加入，組成巴格達防禦條約組織。1958年，以卡塞姆為首的自由軍官集團發動軍事政變，推翻費薩爾王朝，宣佈成立伊拉克共和國。1968年，復興黨政變上臺。1979年，薩達姆全面掌權。1980年，歷時8年的兩伊戰爭爆發。1990年8月2日，伊拉克入侵併吞並科威特，由此引發海灣戰爭。此後，聯合國對伊拉克實施了近13年制裁。

2003年3月20日，伊拉克戰爭爆發。4月9日，美軍攻佔巴格達，薩達姆政權被推翻。5月1日，美國總統布希宣佈伊拉克主要戰事結束。2008年12月，美伊雙方簽署《美伊友好合作戰略框架協議》和《駐伊美軍地位協議》，並於2009年1月起生效。2009年6月，駐伊拉克美軍撤離伊拉克主要城鎮，8月31日撤出在伊拉克作戰部隊，並將駐伊拉克美軍人數減至5萬人。2011年12月，美國從伊拉克撤出全部作戰部隊。2003年7月，美駐伊拉克當局任命25名伊各派人士組成伊拉克臨時管理委員會（簡稱“臨管會”）。2004年6月，伊拉克臨時政府成立。6月8日，聯合國安理會一致通過第1546號決議，決定全面恢復伊主權，結束對伊拉克佔領。

伊拉克政治概況

伊拉克是聯邦制國家，設總統委員會、總理府和議會，實際行政權力掌握在以總理為首的部長內閣手中。內閣成員由總理推選，總理還擔任武裝部隊總司令職務。伊拉克地區政府擁有行使立法、行政和司法的權利，地區政府可以按照需要的方式實行管理，並有權建立自己的“安全組織”，如警察部隊、治安部隊和衛隊等。地區政府在不違反國家憲法的前提下，可以起草自己的法律，確立自己的行政權力機構以及行使這些權利的機制；憲法承認庫爾德地區和其作為一個聯邦地區現有的權力。伊拉克最高伊斯蘭委員會是伊拉克什葉派組織中勢力最強、影響最大的政黨。庫爾德斯坦民主黨是伊拉克庫爾德地區第一大政黨。

伊拉克直至2003年前都是由復興黨控制的一黨執政專制，2003年薩達姆·侯賽因政權被推翻後，伊拉克開始政權重建工作。2005年5月3日，在美國的佔領下，伊拉克過渡政府正式宣誓就職。2005年8月底出臺永久憲法草案，並在10月舉行的全民公決中獲得通過，規定伊拉克實行聯邦制，石油資源歸全體人民所有，薩達姆集團分子不得參政。但各派在國家生活中的地位、聯邦制、資源分配等問題上尚存爭議。

2005年12月，伊拉克選舉産生戰後首屆正式議會。2010年3月，伊拉克舉行戰後第二屆國民議會選舉。2014年4月，伊拉克舉行第三屆國民議會選舉。9月，伊拉克組建戰後第三屆政府，海德爾·阿巴迪接任馬利基成為伊拉克新一任政府總理。而來自伊拉克庫爾德自治區兩大執政黨之一的庫爾德斯坦愛國聯盟福阿德·馬蘇姆當選為伊拉克政府總統。本屆伊拉克議會共有議員328名，任期為4年。當前伊拉克國內主要政黨主要有全國聯盟：以什葉派政治團體為主體，由法治國家聯盟、伊斯蘭最高委員會、薩德爾運動等30余個政治團體組成，主席為民族改革運動領導人賈法裏，核心人物為總理阿巴迪、副總統馬利基、伊斯蘭最高委員會領導人哈基姆、什葉派宗教人士薩德爾等；全國力量聯盟：由團結改革者聯盟、阿拉伯人聯盟等黨團組成的遜尼派政治聯盟，領導人為副總統努賈伊菲，核心人物為副總理穆特拉克和議長朱布裏等；愛國聯盟：跨教派政治聯盟，領導人為副總統阿拉維；庫爾德聯盟：主要由庫爾德斯坦民主黨、庫爾德斯坦愛國聯盟等庫爾德人政黨及土庫曼自由者組織等13個政治團體組成，核心人物為前總統、庫愛盟主席塔拉巴尼和庫區政府主席、庫民黨主席巴爾扎尼。

伊拉克經濟概況

石油工業是伊拉克的經濟支柱，原油儲量排名世界第三，僅次於沙烏地阿拉伯和伊朗，傳統上提供95%的國家外匯收入。1980年代，由於兩伊戰爭大量的戰爭開銷以及石油生産能力的破壞，伊拉克政府不得不緊縮開支，大量借款，並拖延還款時間。戰爭造成的經濟損失估計超過1000億美元。1988年戰爭結束後，隨著採油和管道設施的重建，石油出口逐步恢復。

伊拉克在1990年8月出兵佔領科威特，隨之受到國際社會的經濟制裁。1991年1月開始的海灣戰爭造成的破壞嚴重打擊了伊拉克的經濟。伊拉克政府開支對軍隊、保安部隊和支援政權的力量傾斜，無助於經濟的恢復。自1996年12月聯合國的石油換食品計劃有限度的改善了普通伊拉克平民的生活條件。在該計劃下，伊拉克被允許出口限量的石油以換取食物、藥品和一些基礎設施備件。

1999年12月起，聯合國安理會准許伊拉克在該計劃下出口盡可能多的石油以滿足人道救濟的需求。石油出口達到了戰前四分之三的水準。不過，28%的伊拉克石油出口收入被用於聯合國賠償基金和支付聯合國的相關管理開支。2001年，由於全球經濟疲軟和油價下跌，造成伊拉克國民生産總值下降。在2003年美軍佔領伊拉克以後，伊拉克通過和國際石油巨頭合作，積極恢複國內的石油産業。戰後重建工作中，油氣工業發展成為了伊拉克的最主要的國家戰略，為此伊拉克制定了雄心勃勃的油田開發和增産計劃，自2008年以來伊拉克舉行了至少四輪碳氫化合物勘探與開發招標活動。2008年11月和2010年5月，伊拉克石油部與包括美孚、英國石油、中石油等在內的國際石油公司簽署了長期石油和天然氣勘探與開發合同。

表一：國際能源機構2012年對伊拉克油氣産量和出口量展望預測

數據來源：《2012世界能源展望》

2012年，伊拉克石油産量自1990年以來首次超過了300萬桶，超過了伊朗，成為OPEC（歐佩克）成員國僅次於沙烏地阿拉伯的第二大産油國。2010-2012年間，伊拉克石油産量增長了13%，每天的産量和出口增加了50萬桶。應當説，在2012年之前，隨著伊拉克社會秩序的漸趨穩定，伊拉克經濟尤其是石油産業生産能力不斷恢復，伊拉克擁有大量的剩餘産油能力並對國際市場發揮直接或間接作用的潛力也是可能存在的。總之，戰後伊拉克恢復重建和油氣工業的優先發展戰略正在使這個油氣資源豐富的國家，逐漸變成名副其實的産油大國。當時有跡象表明，伊拉克有可能逐漸發展成為國際石油市場的極其重要和關鍵的角色，其對國際能源安全的重要性可能不亞於西半球能源新版圖的貢獻。

中伊關係

1958年8月25日中伊建交以來，兩國關係發展順利。1990年海灣危機爆發後，中國根據聯合國有關決議中止了與伊拉克的經貿、軍事往來。海灣戰爭後，中國根據安理會“石油換食品”計劃與伊拉克進行了一些經貿交往。2003年，伊拉克戰爭爆發，中伊雙邊關係受到影響。戰後，中伊關係實現平穩過渡和發展。2004年7月，中國駐伊拉克使館復館，10月，兩國互派大使。2014年12月，中國駐埃爾比勒總領事館開館。2003年10月，在西班牙馬德里舉行的伊拉克重建捐助國會議上，中國宣佈為伊拉克重建提供2500萬美元人道主義援助。2014年9月，中國向伊拉克提供6000萬元人民幣人道主義援助。

表二：中國伊拉克雙邊貿易額（億美元）

年份	2008	2009	2010	2011	2012	2013
貿易額	25.71	51.37	98.6	122	175	242

數據來源：中國海關；中國外交部；相關媒體

2003年之後，中國企業尤其是石油企業同伊拉克的合作日益增多。長期以來，伊拉克一直希望吸引中國的資金來幫助伊拉克國內的經濟建設，特別希望中國資本投入伊拉克國內的基礎設施建設、石油開採和其他服務領域。2009至2012年，在伊拉克舉行的四輪勘探開發合同招標中，以中國公司所獲合同最多。目前伊拉克已是中國第六大原油進口來源國。而中國也非常重視伊拉克市場。2014年，伊拉克是中國在阿拉伯國家的第三大貿易夥伴，雙邊貿易額達285億美元，同比增長14.6%。中國從伊拉克進口原油2858萬噸，同比增長21.5%。

伊拉克投資政治風險

當前伊拉克國內仍然面臨著一系列的投資挑戰。在石油領域，伊拉克的石油産業相對落後，制約了海外投資者效益的進一步提升。首先，目前伊拉克大幅度增産的原油缺乏出口銷路，不論是煉油還是出口設施，伊拉克都存在瓶頸限制，需要儘快升級其煉油設施以加工更多的原油。在南部地區，伊拉克石油出口已經在開足馬力進行，而北部地區的出口能力飽受蓄意破壞一直受限，需要擴大出口能力，增加出口數量。其次，大規模增産計劃同時需要大量天然氣和水的注入，以維持油田壓力和提高原油産量。伊拉克擁有伴生天然氣可以利用，由於缺乏天然氣加工能力，伊拉克目前大量的伴生天然氣白白燒掉了。此外，伊拉克在努力保持電力需求增長同步的同時，電力短缺和電荒卻是伊拉克社會生活的常態，電力部門的現代化也需要額外的電力供應。伊拉克計劃 2015 年增加 20GW 的電力，發電項目的延遲意味著電力供應難以滿足預計的石油工程項目需求。發展額外的電力能力，確保充足的電力供應，也是伊拉克政府面臨的緊迫任務之一。

其次伊拉克國內政治局勢動蕩，國內面臨著十分嚴峻的安全威脅。伊拉克油氣管道總長度約7000千米，是恐怖分子攻擊的主要目標之一。伊拉克境內共有3條國際原油管道，目前只有伊拉克—土耳其輸油管道(ITP)在運營，其他兩條都已停用。進入2014年以來，伊拉克境內長期肆虐的“伊斯蘭國”更是一路攻城略地，攻佔了伊拉克西部、北部和中部大量地區，甚至直接威脅到伊拉克首都巴格達的安全。儘管伊拉克政府軍和地方武裝以及美國為主導的國際社會對於伊拉克境內的極端主義武裝團夥進行了一系列的打擊，而且在近期成功的收復了中部重鎮提克裏特，但是“伊斯蘭國”仍然在伊拉克西部具有較強勢力，伊拉克國內的安全形勢不容樂觀。

第三是伊拉克國內面臨著日益嚴重的教派和民族分歧，中央政府孱弱。以石油開採為例，伊拉克石油資源並未按宗派人口平均分佈，大多數已知碳氫化合物資源集中在南部什葉派地區和少數庫爾德人北方地區，遜尼派少數控制的石油資源較少。石油資源控制權是庫爾德人與

其他集團之間矛盾與衝突原因之一。2007年，作為伊拉克聯邦的官方統治機構的庫爾德地方政府通過了自己的碳氫化合物法。在缺乏伊拉克管理碳氫化合物投資的國家法律的情況下，庫爾德地方政府與一些外國企業簽訂了石油生産分成、開發和勘探的合同，開始勘探自己的石油資源。庫爾德地方政府與伊拉克中央政府在主權問題上的衝突繼續不斷。伊拉克北方石油公司擴大基爾庫克油田産量的計劃一直受到庫爾德地方政府的反對，庫爾德地方政府堅持認為，基爾庫克的增産計劃需要得到庫爾德地方政府的合作和批准。伊拉克石油部堅持認為，所有碳氫化合物合同必須與聯邦政府簽署，庫爾德地方政府地區生産的石油也必須通過聯邦政府的石油運輸公司統一運輸和出口。庫爾德地方政府和伊拉克中央政府之間的矛盾，嚴重影響了外來投資者對於伊拉克石油開採的資訊和效率。

第四，伊拉克石油産業當前基礎設施薄弱，亟需外來資金和技術進行幫助和維護。目前伊拉克共有13座主要煉廠，其中僅4座為大型煉廠；名義煉油能力為79.7萬桶/日，實際煉油能力僅為52.3萬桶/日，且由於戰爭破壞以及年久失修，煉油設施開工不足。隨著伊拉克大油田的相繼開發，伊拉克國內相對薄弱的開採技術和資金短缺問題日益突出，亟需提高國內煉油能力。

總的來看，目前，伊拉克現政權維持脆弱的平衡和穩定，總體權力格局不會大變。近期亂局的爆發意味著伊拉克新一輪動蕩開始，預期伊拉克戰爭蔓延到南部油區和庫區的可能性不大，雖然安全風險趨於上升，但總體可控。長期來看，該國由教派、種族和部落相交織的矛盾以及地區和國際外部環境可能導致伊拉克動蕩長期化、常態化和複雜化。隨著石油産量的增長，該國的石油出口收入創歷史新高，仍面臨一定的經濟風險。油氣設施日益成為攻擊目標。法律法規不完善，配套法律體系未建立，未來發生變動的可能性很大，且與外國公司簽署的技術服務合同週期長，面臨較高的政策法律風險。石油收入未能惠及民眾，伊拉克民眾和石油公司工人罷工及遊行示威活動日益頻繁，影響大油田項目正常運營，社會文化風險較高。

伊拉克國內安全局勢不容樂觀，尤其是伊拉克中部和西部地區不存在外來投資的安全基礎；此外伊拉克北部由於中央政府與庫爾德地方政府之間的矛盾，也對外來大規模投資造成了一定的干擾。伊拉克國內的石油資源豐富，需要我們認真的分析當前的伊拉克國內局勢，規避可能出現的投資風險。