當前位置: 首頁 > 智庫中國

趙可金:“一帶一路”設施聯通重在一體化

發佈時間: 2015-05-14 09:19:12    來源: 中國網    作者: 趙可金    責任編輯: 張林

 趙可金 清華大學當代國際關係研究院副教授、察哈爾學會高級研究員

趙可金:“一帶一路”設施聯通重在一體化 

“要想富,先修路”。基礎設施在“一帶一路”建設和發展中扮演著先導性作用,是“一帶一路”建設的優先領域。然而,基礎設施的建設和維護需要大量資金投入,且存在市場小、收益慢、風險高等特點,融資不足是制約“一帶一路”設施聯通的瓶頸,很多學者也擔心中國大規模投入可能會導致高風險,甚至有學者擔心“一帶一路”會淪為21世紀最大的“國際爛尾工程”。

中國過去30多年城市化的經驗表明,為了籌集更多資金用於基礎設施建設,在實踐中探索出了BOT、TOT、PPP等多種基礎設施項目融資模式,這些融資方式都由於受到各級政府強大扶植政策的支援,尤其是在大中城市建設項目上,既有政府擔保,又有廣闊的市場需求,投資人比較願意提供融資支援,從而募集到了大量社會資金,比較好地解決了基礎設施建設的資金不足問題。但是,在“一帶一路”建設過程中,設施聯通缺乏政府強有力的擔保,且存在複雜的國家利益、企業利益、社會利益分化以及各種可以預料和難以預料的風險,基礎設施建設在國內城市化過程中融資條件在國際社會中就不存在了。一般而言,在基礎設施建設項目中,決定投資人融資的因素是在可承受風險條件下實現自身利益最大化,如果在國際工程招標中存在著因複雜國際關係和地區形勢造成的不可控風險超出承受能力的情況,投資人一般不願意參與投資建設。因此,在“一帶一路”的設施聯通問題上,關鍵是確定政府、市場和投資人之間的合作機制,其核心是建立明確的風險分配機制,穩定投資人的投資信心。

那麼,怎樣才能構建明確的風險分配機制呢?從“一帶一路”作為利益共同體、責任共同體和風險共同體的願景目標來看,最根本的就是將基礎設施建設項目與沿線國家政府部門、企業和社會捆綁在一起,確立一個集規劃、建設、管理、服務於一體的一體化聯通平臺,以抱圈取暖的方式贏得世界各國投資人的信心。其中,最關鍵的就是通過推動沿線國家發展規劃的互聯互通,對沿線基礎設施建設項目由點及面,以線帶片,從一開始就明確基礎設施互聯互通的總體規劃和“路線圖”,創造出一個各國政府共同擔保、域內域外投資人公平競爭和社會各界共同關注的區域大市場,由此便可以匯聚各方預期和共識,穩定基礎設施建設項目的資金來源。

一、規劃先行

表面看來,設施聯通是一個基礎設施建設項目問題,涵蓋了交通基礎設施、能源基礎設施、通信基礎設施等,好像只要有錢就可以做到。實際上不然,設施聯通強調的重心不是基礎設施,而是互聯互通,這是由市場經濟和全球化所決定的。自近代以來,由於民族國家的興起,世界地圖被政治權力重新規劃,被人為地以領土主權原則分割為大大小小的板塊,各國由於社會發展水準不同、政治制度和社會價值觀念各異,在基礎設施建設上形成了不同的建設規劃和標準體系,甚至基礎設施建設嚴重受到經濟發展重心等經濟地理學規律的影響,呈現出在不同地區之間存在著基礎設施的“投資鴻溝”現象,表現為交通基礎設施中存在的大量缺失路段(所謂“斷頭路”)、技術標準體系不一、管理規範各異等問題。

一個典型例子是,儘管從亞洲到歐洲存在著已經互聯互通的鐵路網,這條鐵路從中國沿海地區出發,穿越哈薩克、吉爾吉斯、烏茲別克和塔吉克,通過俄羅斯、白俄羅斯、波蘭、德國,一直到荷蘭城市阿姆斯特丹,被稱為亞歐大陸橋,但沿線國家的鐵路軌距卻不盡相同,所有的運輸貨物在新疆阿拉山口出境時,要面臨集裝箱反覆多次的重新吊裝,曠日持久,造成了運輸線路的不暢通。像這樣即使鐵路線已經連成了網,但由於標準不一、管理規範各異,最終仍然是無法實現貨物自由流通,大大提升了運輸成本,降低了競爭力。

因此,設施聯通更本質的內涵是打通各國基礎設施之間的障礙和瓶頸,疏通基礎設施的理路和脈絡,建立便利化和通暢化的“基礎設施高速公路”。“一帶一路”設施聯通的首要難題是規劃先行,“在尊重相關國家主權和安全關切的基礎上,沿線國家宜加強基礎設施建設規劃、技術標準體系的對接,共同推進國際骨幹通道建設,逐步形成連接亞洲各次區域以及亞歐非之間的基礎設施網路。”規劃先行首先是一個技術問題,需要各國的工程技術人員和專家學者在互聯互通的基礎上共同探討制定完善的“一帶一路”基礎設施互聯互通規劃方案,提供一份科學高效的施工藍圖,而不急於展開具體的項目建設。尤其是在新技術革命日新月異的時代條件下,“一帶一路”設施聯通要搭上新技術革命的列車,支援科學家、工程師和其他研發人員突破新技術,借助“一帶一路”的東風,在橋梁設計、精密機床、智慧電網、高速鐵路等領域突破技術難關,特別是在沿線國家高難環境條件下實現突破,真正開發一條高技術含量的設施聯通網路,以承載今後規模巨大的經濟社會發展。從這一意義上來説,“一帶一路”是一條技術革命之路,其中孕育著新科技革命的巨大潛力,且由於“一帶一路”沿線國家到處都是沙漠戈壁、高山峻嶺,的確需要克服非常複雜的環境難題,還要充分考慮氣候變化的因素,這些都為技術突破創造了難得的機遇。中國高鐵和核電技術突破帶來的市場空間表明,只要“一帶一路”設施聯通項目真正實現了新技術領域的革命性突破,整個世界的基礎設施建設市場都將屬於從事設施聯通的科學家、工程技術人員以及相關公司,這一技術突破之路也將是越來越多具有世界競爭力的大企業的崛起之路,它將從根本上決定著未來全球競爭力的格局及其變化。

當然,規劃先行不僅是一個技術突破和提升經濟競爭力問題,也是一個難度極大的政治和外交問題。目前,各國在基礎設施規劃、技術標準體系上存在千差萬別的差異,要想將多樣化的規劃和技術標準體系統一起來,實現“書同文、車同軌”,是一個異常艱難的政治問題。從中國歷史上來看,早在春秋戰國時期,列國之間存在著與今天“一帶一路”沿線國家同樣的問題,當年秦國在平滅六國後,以強權暴力強行實施“一法度、衡石、丈尺,車同軌,書同文字”,所做的工作就是實現發展規劃和技術標準體系的統一。但是,在推進“一帶一路”設施聯通過程中,已經不存在秦始皇面臨的條件,中國不可能通過戰爭、強權和暴力強行推進沿線國家發展規劃和標準體系的統一,只能採取對話、協商、談判以及機制設計等方式,實現發展規劃對接和標準體系統一。在這一問題上,改革開放以來,中國農業技術標準、工業技術標準、服務業技術標準、會計標準等國家標準上與國際標準在實踐中逐步對接,中國國家標準化管理委員會(中華人民共和國國家標準化管理局)在與國際標準化組織(ISO)對接過程中積累了豐富的經驗。當然,由於歐亞非地區社會發展程度差異很大,很難嚴格按照國際標準化組織的通用標準要求,可以考慮建立“一帶一路”跨國標準委員會,推動國家標準的互聯互通,並在跨國行業委員會和跨國學術委員會的共同努力,充分考慮實現標準統一後的利益分配問題,以互利共贏的原則妥善處理好沿線國家的利益訴求,為提供更多高品質的國際公共産品而努力。易言之,“一帶一路”設施聯通也是一個各國間利益分配的難題,在實施規劃先行的過程中,必須高度重視其中的利益平衡和利益分配問題,堅決維護公平正義,盡可能讓沿線國家受惠于設施聯通而不是受傷于這一努力,它不僅是一個技術問題、經濟問題,更是一個政治問題和領導藝術問題。

二、建管並進

要吸取中國城市化過程中存在的建管分離教訓,管項目建設的不管建成後的管理,負責使用管理的不參與建設,硬體工程與軟體開發不配套,在此種思路主導下的國內城市化進程帶來了嚴重的交通堵塞、交流不便和大量的社會問題,而在國外援建和承建的一些重點項目也存在著“建成平臺,丟失舞臺”的教訓。因此,在解決好發展規劃和技術標準體系對接的基礎上,在推進“一帶一路”設施聯通過程中更要重視建管並進,一手抓關鍵通道、關鍵節點和重點工程項目,一手抓創新監督、創新管理、創新服務,兩手都要抓,都要硬,特別是把兩者緊密結合在一起,搞成套設備,不搞孤立項目。

從設施聯通的項目建設來看,“一帶一路”的大量基礎設施建設項目首先要動員沿線國家自己動手,不管是發揮政府主導作用,還是發揮市場的決定性作用,一些重大項目和關鍵工程還是立足於有相關國家自身解決,即使其他國家參與工程承包,也要充分尊重當事國的主權和安全關切,不能越俎代庖,強行推進,更不允許搞霸權主義和強權政治。當然,“一帶一路”並不僅僅是沿線國家專屬産品,而是惠及全世界所有地區、國家的公共産品,其建設應堅持開放合作的原則,域外所有國家和地區都可以在尊重當事國主權、安全和遵守相關國家法律的基礎上平等參與。不過,在建設過程中,一個突出的問題是項目融資和收益分配問題,應按照國際慣例、程式辦事,完善招標、承建和收益制度,為基礎設施互聯互通提供成熟的法律和制度保障。一旦發生不可控的自然風險、戰亂、危機和其他意外事件時,當事國要嚴格履行“保護的責任”,和國際社會一道共同提供人道主義救助,以穩定局勢,平息衝突,維護和平發展的穩定局面。

從設施聯通的管理來看,“一帶一路”在推進基礎設施互聯互通建設的同時,要同時啟動治理體系建設,將域內和域外、官方和民間、企業和社會等多方面的資源整合起來,建設“一帶一路”設施聯通治理體系,創建高效優質的管理服務。以交通技術設施互聯互通為例,在鐵路網、公路網、航空網、海運網、水運網等交通基礎設施項目建設到位的基礎上,“一帶一路”沿線國家要注重加強管理的互聯互通,在遵守交通運輸規律基礎上,科學配置管理資源,真正釋放互聯互通的紅利,惠及沿線國家和整個國際社會。在這個問題上,日本的管理經驗值得借鑒。在全世界的鐵路運輸體系中,大多數是虧損運營的,惟有日本的鐵路運輸體系産生了較高的效益。其中,最主要的原因是日本建立起了科學的鐵路運輸管理體系,尤其是日本採取依託大型鐵路運輸樞紐建設綜合商業服務中心的做法,並對鐵路的運時、運力、站點、里程等進行科學搭配,不僅實現了地鐵和鐵路運營的聯網,而且實現了鐵路與其他交通運輸方式的聯網,整個交通運輸體系渾然一體,成為一個有機的運作體系,並嵌入到日本經濟、社會、文化生活之中,與日本社會融為一體,從而實現了鐵路運輸體系的高效益。在“一帶一路”建設管理過程中,可以學習日本的經驗,通過推動設施建設與設施管理一體化,尋求實現鐵路網與經濟帶的耦合,從而推動“一帶一路”的繁榮。

因此,在推進“一帶一路”設施聯通的實踐中,要把建設和管理結合在一起,不僅善於從建設的角度考慮建成後複雜的管理問題,主動延伸建設鏈條,將管理方納入建設論證和項目開發,充分聽取管理方的意見,而且也要善於從管理的角度探索建設方案的論證,主動參與項目建設過程,提前對接相關工作,為做好管理服務提供建設性意見。可見,“一帶一路”的設施聯通是一項系統工程,必須重視推進規劃、建設、管理的一體化,系統運作,一體考慮,才能真正做好設施聯通的工作,避免淪為“21世紀最大的爛尾工程”。

三、規範相容

“一帶一路”設施聯通也不僅僅是一個技術突破和管理聯通的問題,也是一個文化對接、規範相容的問題。“一帶一路”沿線國家都是有著悠久歷史和深厚文化的地區,很多族群之間的關係在歷史上盤根錯節,有很多潛在的歷史恩怨。每一個國家和民族為了維護本民族的生命力,對外部世界有著頑強的抗爭意識,為了實現民族或族群的獨立性,有的不願意接觸外部世界,更願意保持世外桃源般的寧靜。同時,這些族群在長期歷史發展過程中,都形成了本民族獨特的民族傳統,在社會文化生活上形成了相對獨立的價值觀念、傳統習俗和社會規範,有著為了保存本民族規範的神聖性和純潔性,必須對各種世俗化的現象採取高壓態勢,此種社會心理成為滋生一些宗教原教旨主義組織和國際恐怖主義組織的深厚土壤。對這些國家和地區來説,推動基礎設施的互聯互通則意味著釋放了這些矛盾和情緒,催生不同社會規範之間的摩擦甚至對抗。從這個意義上來説,實現社會規範的相容要比實現基礎設施互聯互通還要艱難,甚至如果沒有做好相關工作,即使基礎設施實現互聯互通,也會遭到當地土著人的頑強反抗。

因此,興一利必生一弊。基礎設施互聯互通不是在真空中發生的,在惠及沿線各國人民的同時,也起到了“揭開了蓋子”的作用,一些傳統上不為人關注或因基礎設施限制而沒有釋放出來的新問題和新矛盾也會釋放出來,比如由於交通基礎設施的日益便利,也會給國際恐怖主義打開方便之門;由於資訊基礎設施的突破,使得不同文化之間的隔閡有可能會在頻繁交流中凸顯為文化摩擦和文化衝突;由於能源基礎設施管道和網路的建成,各種意外事件引發的安全威脅也會上升等等。針對這些問題,在建管並進的同時,也要推動人文社會科學介入,通過社會科學家的科學研究,在規劃建設設施聯通的時候,重視解決“一帶一路”可能帶來的社會問題、政治問題和安全問題等,將項目招標企業的社會責任、與沿線民眾的解釋和溝通、妥善處理語言、服飾、傳統習俗等民族禁忌和聖山、聖水、聖林等宗教禁忌問題,充分考慮沿線民眾的接受能力和情感所繫,通過週到細緻的工作,耐心做好各種思想溝通工作,積極化解各種新矛盾和新問題,這是“一帶一路”設施聯通成功的關鍵所在。

其實,解決設施聯通帶來的諸多新問題,最關鍵的是推動社會規範的彼此相容,弘揚絲綢之路精神,實現包容性發展和包容性外交。具體來説,要深入的人文歷史研究和社會科學研究,從歷史、文化傳統、社會習俗、當前時代特徵等幾個角度研究實現社會規範相容的切入點、路徑、機制和方式方法,在必要的時候甚至可以考慮從宗教對話、民族和解和公共外交等若干維度,推進對社會規範相容的研究,並適時轉化為制定新規範,引領新潮流的政策和制度,積極穩妥地推進“一帶一路”的設施聯通。從這個意義上來説,設施聯通的過程也是一個打通不同文明鴻溝和實現規範相容的過程,是多樣化社會生活方式包容開放、融合發展的過程,需要在技術標準對接、管理制度對接的同時,大力推進社會規範對接,真正讓設施聯通在“一帶一路”沿線國家落地生根,為當地民眾所接受和認可,成為一種互學互鑒、和睦相處的命運共同體。

總之,推進“一帶一路”設施聯通要以一體化的思維指導相關項目的規劃、建設、管理,善於將不同國家政府、企業和社會各界的積極性聚集起來,形成一個多利益相關方共同參與的立體化治理體系,以技術標準對接、發展規劃對接、項目建設和管理對接、社會規範和文化對接為主要內容,推進基礎設施的深度互聯互通,真正建設一條超越地緣政治和文明隔閡的互利共贏之路、彼此信任治理和和平發展之路,更大程度上惠及沿線國家和人民。

評 論

中國網