編者按：
以簡政放權、深化行政審批制度改革為主要特徵的行政體制改革正在逐步展開，並取得重要成果。作為中國最權威的行政體制改革研究機構，中國行政體制改革研究會連續四年發佈“行政改革藍皮書”，通過翔實的資料，具體的分析，既有專題研究，又結合地方實踐案例，從多角度對2014年行政審批制度改革與地方治理創新進行分析和研究，具有重要的權威性和前瞻性。
中國網與社會科學文獻出版社和中國行政體制改革研究會聯合推出《行政體制改革系列分析》文章，摘編併發布《行政改革藍皮書（2014-2015）》中的核心觀點，共計27篇。本系列文章以行政審批制度改革與地方治理創新為主題，系統跟蹤和總結了2014年中國地方政府實施行政審批制度改革的進程、成就和問題，並圍繞地方治理創新等實踐議題進行系統總結和梳理。
王滿傳 中國行政體制改革研究會秘書長、國家行政學院教授
2013年和2014年，按照黨中央的決策部署，國務院力推簡政放權。從第三方評估的視角看，兩年來的簡政放權範圍廣、力度大、進度快，取得明顯進展和成效。兩年的簡政放權具有地位特殊、強調放管結合、放權與規範並舉、緊緊圍繞經濟發展任務、堅持依法推進改革等特點，但也存在一些部門和地方改革目標不明確、改革進展不平衡、橫向配套不夠、縱向聯動不夠、法律法規滯後以及監管能力跟不上等問題。下一步要從進一步減少行政審批等事項、強化對行政審批等政府權力的規範、推行“三個清單”、加強監管能力建設、加大地方簡政放權的力度、規範和治理仲介服務機構等方面，繼續推進簡政放權。
根據參加第三方評估獲得的資訊、與評估組同事們進行的研究討論以及自己的思考，談談對2013年和2014年國務院和地方政府推進簡政放權工作的認識。
簡政放權工作的特點
2013年和2014年的簡政放權工作具有以下幾個特點。
一是地位特殊。按照黨中央對加快政府職能轉變、深化行政體制改革的重大部署，本屆政府賦予了簡政放權工作特殊、重要的地位。在上任履職之初，本屆政府就把簡政放權作為開門的第一件大事，作為行政體制改革的“先手棋”和宏觀調控的“當頭炮”，加緊部署和著力推進。
二是強調放管結合。本屆政府在推進簡政放權過程中，始終強調要放管結合，“放”要堅決放開、放到位，但不是撒手不管；“管”要切實管好、管住，做到活而不亂。“放”和“管”如同車之兩輪，都要做圓了，才能推動整個行政體制改革穩步向前。一方面，持續大力取消和下放行政審批等事項，另一方面，採取措施強化和改善事中事後監管。
三是放權與規範並舉。一方面，兩年來大力取消和下放行政審批等事項，另一方面，採取措施對行政審批項目的設定及其實施過程進行規範。2013年12月，國務院下發了《國務院關於嚴格控制新設行政許可的通知》，嚴格行政許可設定標準，規範行政許可設定審查程式，嚴格控制各地各部門新設行政許可，切實防止行政許可事項邊減邊增、明減暗增。2014年4月，國務院下發《國務院關於清理國務院部門非行政許可審批事項的通知》，對各部門現有非行政許可審批事項進行清理。很多地方和部門採取措施，就實施行政審批過程和行為制定標準和規範，並向社會公開，以加強對行政審批行為的監督。
四是緊緊圍繞經濟發展任務。兩年來的簡政放權措施儘管範圍廣，但都是緊緊圍繞促進經濟發展這個中心任務。國務院取消和下放的800多項行政審批等事項，多數涉及企業投資、經營，人民群眾就業創業，目的是激發企業和市場活力、增強經濟發展的內生動力。之所以這樣做，重要原因在於處理好政府和市場關係是科學定位政府職能的關鍵問題，也是經濟體制改革的核心問題。
五是堅持依法推進改革。兩年的簡政放權工作，始終貫穿著法治思維，是以法治方式推進的。在國務院決定取消和下放行政審批項目過程中，如果涉及的項目是依據有關法律設立的，國務院總是依照法定程式先提請全國人民代表大會常務委員會修訂相關法律規定，然後再正式宣佈取消和下放。
推進簡政放權中存在的問題
出於多方面的原因，兩年來的簡政放權，從改革的“最初一公里”到“最後一公里”，均存在一些問題，影響改革效果。
一是一些部門和地方改革目標不明確。黨中央、國務院明確了簡政放權的方向和目標，就是要通過簡政放權，加快轉變政府職能，激發市場、社會的活力和創造力，發揮市場在資源配置中的決定性作用，發揮社會組織和人民群眾的作用，發揮地方的積極性和就近管理、服務的優勢，為保增長、調結構、促改革、防風險、惠民生提供體制機制保障。在具體層面，李克強總理在2013年3月提出了任期內將原有的行政審批事項削減1/3以上，2014年3月又進一步提出年內要再減少200項以上的工作性目標。在推進簡政放權中，一些部門和地方對改革的目標不清楚或理解不深，有些部門只是為了完成數量指標任務，有些地方沒有把簡政放權與本地經濟社會發展實際結合起來，對於取消和下放行政審批等事項的依據、目的、可行性、預期效果等研究不深、考慮不細，表現出為“簡”而簡、為“放”而放的傾向。
二是改革進展不平衡。兩年來，儘管各地各部門按照黨中央、國務院的部署和要求實施簡政放權，但不同部門、不同地區、不同領域取得的進展存在較大差異。有的國務院部門已減少70%以上的行政審批項目，另一些部門還不到50%；有的地方不僅大幅減少行政審批等事項，而且對保留的行政審批項目進行了清理規範，制定了明確的審批流程和標準，並向社會公開，另一些地方不僅減少的行政審批項目比例較小，而且存在大量以“紅頭文件”形式設定的行政審批項目；與經濟相關領域的行政審批事項減少幅度較大，而社會領域行政審批事項還有較大精簡空間。
三是橫向配套不夠。有些事務涉及多個部門相互關聯的管理權。只有這些部門同步推進改革，取消或下放相互關聯的管理權，才能達到預期改革目標和效果。在2013年和2014年的簡政放權中，由於不同部門改革進展不平衡、相互之間溝通協調不足，有的部門取消或下放了某項行政審批項目，但由另外部門實施的相關聯的行政審批項目沒有取消或下放，導致前者取消或下放的行政審批項目難以真正落地。如有的方面投資審批權下放到地方，但土地使用審批權、規劃權沒有下放，地方還是不能自主決定投資項目。
四是縱向聯動不夠。有些行政審批項目，國務院決定取消或下放，但一些地方沒有真正落實，造成“中梗阻”現象。對於有的項目，一些地方以尚未出臺配套銜接辦法或擔心監管跟不上為由，沒有及時落實；有的項目，一些地方表面上按要求取消或下放了，但以“備案”等形式保留著，或者地方自行設定的相關聯審批項目沒取消或下放，導致國務院取消或下放行政審批項目失去意義。
五是法律法規滯後。政府部門現有的很多行政管理權是由法律法規賦予的，取消和下放這些行政權力需要修訂相應法律法規。由於修訂法律法規需要經過法定程式，一些簡政放權改革措施受到法律法規滯後的制約。如國務院決定取消民辦學校校長聘任的審批，但《民辦教育促進法》第二十三條規定，民辦學校參照同級同類公辦學校校長任職的條件聘任校長，這實際上就要求對民辦學校校長聘任進行審批。
六是監管能力跟不上。長期以來，政府部門和人員習慣於通過行政審批實施管理。取消、下放行政審批項目後，不少部門對於如何管理比較迷茫。有的人員觀念沒能及時轉變，有的部門監管力量不足，有的地方缺乏相應的監管設備和手段。簡政放權後，監管意識增強但監管能力不足在很多地方和基層比較普遍。
繼續推進簡政放權的主要任務
按照中央全面深化改革的目標要求和加快轉變政府職能的部署，針對兩年來推進簡政放權中暴露出來的問題，今後一個時期必須繼續深入推進簡政放權，主要任務有以下幾個方面。
一是要進一步減少行政審批等事項。目前，在國務院層面，各部門還有行政審批項目1000多項。在省級政府層面，因“行政審批項目”的概念和統計標準不統一，各省之間行政審批項目數量存在較大差異，少的有300項左右，多的有700多項。市、縣級政府雖然沒有設立行政許可的權力，但以“紅頭文件”設定的各種名目的審批事項很多，直接影響到廣大中小企業、人民群眾的生産生活。為激發市場主體活力和社會創造力，發揮地方政府的積極性以及就近管理和服務的優勢，必須下更大的決心、用更大的力氣，進一步取消和下放行政審批等事項。
二是要強化對行政審批等政府權力的規範。首先，要對“行政審批事項”的概念進行統一規範。目前，無論中央部委還是地方部門，對行政審批事項的界定都不一致。國務院各部門取消下放或者保留的行政審批有十幾種不同的名稱，包括審批、核準、備案、認可，還有工程驗收等；統計口徑也不統一，有的算大項，有的算子項，有的一大項包括幾十個子項。還有市、縣政府自行設定的各種審批事項，雖不是法律意義上的行政審批，但對於企業和人民群眾而言，與行政審批項目無異。為繼續減少行政審批，必須對“行政審批事項”的概念和統計標準進行統一規範。其次，要對行政審批等事項的設立進行規範，嚴格新設立行政審批事項、把原非行政許可調整為行政許可事項或政府內部審批事項的標準和程式。再次，要加強對實施行政審批行為的規範，要明確獲得審批的要件和標準、審批流程和時限，提高行政審批的標準化水準，同時利用現代通信技術，推進行政審批的網路化和透明化。
三是要推行“三個清單”。建立政府權力清單、責任清單和市場準入負面清單，是制約行政權力，規範政府和市場關係、政府和社會關係的一項重要制度創新，對於深入推進簡政放權具有重要作用。中央有明確的要求，一些地方也開展了實踐探索。應在認真總結已有實踐探索的基礎上，在更多地方和部門加以推行。要全面梳理政府權力和責任並進行科學分類，對於不符合社會主義市場經濟要求、于法無據的政府權力，要加以清理並儘快取消；對於需要保留的權力和法定的責任，要向社會公開。
四要加強監管能力建設。簡政放權是“破”，加強監管是“立”。簡政放權固然不易，需要決心、勇氣衝破阻力，需要智慧精心部署；但提高監管水準更難，因為需要一個很長的能力建設過程。如果監管能力跟不上，一旦市場和社會秩序受到影響，就可能影響簡政放權的進一步推進，甚至導致下放的權力又被收回去。所以，應在繼續深入推進簡政放權的同時，著力加強監管能力建設，特別是要加強食品藥品、生産安全、環境保護等涉及人民群眾身體健康和生命安全領域的監管能力。要統籌簡政放權和政府機構改革，調整優化部門設置和機構編制配置，整合監管資源，充實一線監管力量；要改進監管方式，採用現代技術手段，提高科學監管水準。
五要加大地方簡政放權的力度。在評估中發現，儘管兩年來國務院取消和下放了800多項行政審批等事項，地方各級政府部門和大多數市場主體對國務院推進簡政放權的力度高度認可，但不少企業和群眾反映，除了像企業年檢制度改為年度報告制度、企業登記資本實繳制改為認繳制等工商登記制度改革措施對市場主體普遍産生積極影響外，他們對很多取消和下放的行政審批事項感受不明顯。筆者分析認為，這是因為國務院部門實施的行政審批項目大多數比較宏觀，不少是針對涉外事務的。對廣大中小企業和普通人民群眾而言，直接對他們産生影響的行政審批事項主要是由地方設定或實施的。目前，與國務院部門層面推進簡政放權的力度相比，大多數地方改革力度不足，簡政放權的空間更大。特別是市、縣政府有大量雖不是法律意義上的“行政審批事項”但實質上屬於行政審批的項目。下一步應把地方簡政放權作為重點任務，中央有關部門應加大對地方的指導和督促，通過認真清理行政權力、推行權力清單制度，加快推進地方簡政放權。
六要規範和治理仲介服務機構。目前市場主體反映比較強烈的一個問題，是政府簡政放權後，政府部門審批的事項減少了、手續簡化了，但各種仲介服務不規範、耗時長、收費高、品質無保證，蠶食了行政審批制度改革的效果。據不完全統計，市場上現有各種仲介服務三十多種，如環境影響評價、安全評價、消防評價等。這些仲介服務機構，有的隸屬於政府部門，帶有壟斷性；有的表面上是獨立的市場主體，但實際上與有關政府部門存在千絲萬縷的聯繫。為保證簡政放權的效果，改善市場環境，應把規範仲介機構服務作為一項重點任務。要清理各政府部門下屬的仲介機構，使二者脫鉤，切斷仲介機構與政府部門之間不正當的聯繫和利益輸送關係。要培育和發展仲介服務市場，使仲介服務機構公平有序競爭。要加強對仲介服務機構的監管，促使仲介服務機構完善治理結構，使之成為真正的市場主體。
評 論