一帶一路投資政治風險研究之阿富汗

編者按： 一帶一路戰略的順利推進與一帶一路國家的國內政局發展密切相關。由於一路一帶地區上的許多國家對外深陷大國博弈的戰場，對內面臨領導人交接、民主政治轉型、民族衝突等多重矛盾，一帶一路國家的政治風險已經成為中國國家戰略推進與中國企業走出去的最大風險。因此，對於一帶一路國家的政治風險進行分析與評估已經成為當前中國國際問題研究最為急迫的任務之一。

中國網將以每週發佈兩篇分析文章的方式，對一路一帶地區的60余國的政治風險進行簡要的概述與分析。本系列將持續發佈30余周，共計60余篇文章。具體內容主要圍繞該國的一般情況、投資環境、政治結構、各方政治勢力、相關政治風險以及可能的國家戰略動向進行分析。

周帥 外交學院外交學專業博士研究生

阿富汗全稱阿富汗伊斯蘭共和國（The Islamic Republic of Afghanistan），位於東亞、中亞、西亞和南亞的結合部，其戰略位置十分重要，有“亞洲的心臟”之稱，歷史上一直是大國角逐之地。在當代民族國家體系中，與中國、巴基斯坦、伊朗、土庫曼、烏茲別克和吉爾吉斯斯坦接壤。其國土面積為65.2萬平方公里，根據世界銀行最新數據顯示其人口約30.5萬（2013），中國駐阿使館經濟商務參贊處（以下簡稱中國駐阿使館經參處）對阿民族情況介紹中顯示普什圖族約佔阿總人口的44%，塔吉克族佔25%，哈扎拉族佔10%，烏茲別克族佔8%。阿富汗人口中，99%為穆斯林，其中遜尼派84%，什葉派15%。阿富汗曾是古絲綢之路途經的重要地區，在一路一帶規劃中，不僅是一帶重點關注國家，也因為其緊鄰南亞，處於一路一帶兩者的戰略連接地帶，故其戰略位置更顯重要。同時阿富汗又存在諸多問題，要推進一路一帶戰略，阿富汗這一環可以説非常關鍵。

一、阿富汗政治概況

圖1.阿富汗及周邊衛星圖

圖片來源：Google Earth

阿富汗于1747年建立王國，曾一度強盛。19世紀後，國力日衰，成為英國和沙俄的博弈之地。1919年擺脫英國殖民統治獲得獨立，8月19日為獨立日。1979年12月，蘇聯入侵阿富汗，直至1989年2月，蘇軍最終撤出。後因各派抗蘇武裝爭權奪勢，阿陷入內戰。1994年塔利班興起，1996年9月攻佔喀布爾，建立政權。1997年10月改國名為“阿富汗伊斯蘭酋長國”，實行極端伊斯蘭統治。

2001年9·11事件後，塔利班政權在美軍事打擊下垮臺。在聯合國主持下，啟動重建“波恩進程”，根據“波恩協議”，國際社會大力協助阿富汗建立軍警部隊，在美國幫助下開始籌建阿國民軍。2002年6月，阿成立過渡政府。2004年1月26日，過渡政府總統卡爾扎伊簽署頒布新憲法，定國名為“阿富汗伊斯蘭共和國”，實行總統制。根據阿富汗新憲法，總統為國家元首；是國家最高行政執行者，在行政、立法和司法領域具有特權；由全民選舉産生，任期5年。各部部長由總統提名，議會任命。2004年10月，卡爾扎伊當選首任總統。2014年4月，阿富汗再次舉行大選，在第一輪總統選舉中，無候選人獲得超過50%的簡單多數。6月14日，舉行第二輪總統選舉，9月21日，前財長阿什拉伕·加尼當選為阿富汗總統，其後阿卜杜拉被任命為首席執行官。

根據憲法，阿富汗最高立法機關是國民議會，由長老院（上院）和人民院（下院）組成。長老院議員從各省、區管理委員會成員中間接選舉産生；人民院議員不超過250名，根據各地人口數量平均分配，但保證每省至少有2名女議員。國民議會有權彈劾總統。本屆國民議會于2010年9月選舉産生，2011年1月正式成立。現任長老院主席為法扎爾·哈迪·穆斯林姆亞爾，人民院議長為阿卜杜·拉烏夫·伊卜拉希米。

阿富汗還存在大國民議會（支爾格大會），根據阿憲法，支爾格大會是阿人民意願的最高體現，除國民議會上下兩院議員，還包括各省議會議長。大國民議會為非常設機構，可以看作國民會議擴大會議，負責審議緊急或重大問題，開會時根據議題命名為某某支爾格大會，如2002年召集緊急支爾格大會，選舉産生以卡爾扎伊總統為首的阿富汗過渡政府；2003年召開制憲支爾格大會，制定並通過新憲法。2010年召開和平支爾格大會，呼籲塔利班等參與政治和解進程；2011年召開大支爾格會議，討論阿富汗同美國商簽戰略夥伴關係文件。

阿富汗實行多黨制，目前，阿富汗有政黨近百個，代表不同的民族、宗教派別和政治勢力，各黨之間合作與鬥爭不斷，利益紛繁複雜。主要政黨包括：阿富汗伊斯蘭促進會（塔吉克族，遜尼派）、阿富汗伊斯蘭統一黨（哈扎拉族，什葉派）、阿富汗伊斯蘭民族運動（烏茲別克族）、阿富汗民族解放陣線（普什圖族，遜尼派）、阿富汗聖戰者伊斯蘭聯盟（普什圖族，遜尼派）、阿富汗伊斯蘭民族陣線（普什圖族，遜尼派）。

二、中國與阿富外交關係

中國與阿富汗自古以來就是友好鄰邦，是古絲綢之路的共同開闢者。中華人民共和國成立以後，當時的阿富汗王國政府于1950年1月宣佈承認中華人民共和國政府，兩國之間于1955年1月20日建立了外交關係並互派了大使。1957年1月，周恩來總理、賀龍副總理訪問阿富汗，是中阿關係史上中國領導人第一次訪阿，同年10月，阿首相回訪中國。雙方高層領導人互訪增進了中阿之間的相互了解，為兩國友好關係發展奠定了基礎。1960年兩國簽訂友好和互不侵犯條約，1963年簽訂邊界條約。

從上世紀50年代到70年代末，阿富汗政府多次更疊，但是兩國之間都遵循和平共處五項原則，和睦相處，平等相待，友好關係得到了進一步的發展。兩國的元首、總理、副總理都曾經進行過互訪。這一關係隨著1979年年底蘇聯入侵阿富汗發生了改變。1979年12月27日，蘇聯入侵阿富汗，並扶植建立了卡爾邁勒政權。30日，中國發表政府聲明，強烈譴責蘇聯武裝入侵阿富汗。中國對卡爾邁勒政權不予承認，雖保留駐阿富汗使館（級別也僅是臨時代辦級），但不同該政權發生正式官方關係，僅有事務性、領事簽證關係。直到1992年該政權倒臺，中阿關係才實現正常化。但是不久阿富汗再次爆發內戰，出於安全考慮，中國在1993年撤離使館工作人員。此後阿富汗局勢持續動蕩，繼而塔利班掌握政權，兩國間正常往來長期中斷。

2001年，塔利班政權倒臺，當年12月中國向阿富汗派出工作小組，參加了阿臨時政府成立儀式，雙方關係得以恢復。2002年1月，阿臨時政府總統卡爾扎伊訪華，雙方簽署了中國向阿提供3000萬元人民幣緊急物資援助和100萬美元現匯的換文，同時中國政府宣佈將在5年內向阿重建提供1.5億美元援助。此後雙方領導人多次會見，中國政府也多次向阿提供各種形式的援助，雙方在緝毒、反恐等領域展開闔作，兩國關係穩步向前發展。2012年兩國發表了《中阿關於建立戰略合作夥伴關係的聯合宣言》，正式建立戰略合作夥伴關係。

2014年以來，雙方高層互動更加頻繁，關係得到迅速提升。2014年2月，國家主席習近平在出席索契冬奧會期間會見了卡爾扎伊總統。5月，卡爾扎伊赴華出席第四次亞信峰會並與習近平會面。9月，習近平特使、人力資源和社會保障部部長尹蔚民出席阿新總統就職典禮，並會見新任總統加尼、首席執行官阿卜杜拉和前總統卡爾扎伊。10月，加尼對華進行國事訪問，習近平、李克強及張德江分別會見，兩國發表了《中阿關於深化戰略合作夥伴關係的聯合聲明》，一致同意進一步深化兩國戰略合作夥伴關係。此次訪問中，加尼還參加了中國首次主辦的有關阿富汗問題的國際會議，共有40多個國家和國際組織參加，會議成果巨大，會議通過《北京宣言》，確定了64個援助項目。中國是加尼上任後第一個訪問的國家，在國際社會中，訪問的先後次序往往具有特殊的政治含意，體現了雙方緊密的關係以及對訪問國家的重視程度，而上任後首訪的意義則又更進一步。同時，中國大手筆援助阿富汗重建，利於阿繁榮穩定，也進一步塑造了中國負責任大國的形象。

三、中國與阿富汗經貿關係

中阿經貿交往古已有之，1955年中國與阿富汗建交後，兩國經貿關係得以在新的基礎上向前發展。1957年，雙方簽訂易貨貿易和支付協定。1972年4月，簽訂中阿貿易議定書，兩國貿易關係進一步有所提升。但是阿戰亂使兩國間經貿和經濟技術合作受到嚴重影響。歷經幾十年的戰亂，阿富汗現今屬被列為最不發達國家，經濟破壞殆盡，交通、通訊、工業、教育和農業基礎設施遭到的破壞最為嚴重，生産生活物資短缺。目前，農牧業是阿國民經濟的主要支柱，農畜産品也是其主要出口貨物，工業因戰亂近乎全部損毀，只有有限的輕重工業。

2001年阿臨時政府成立後，中阿兩國間的經貿活動再度逐漸活躍。中國駐阿使館經參處在介紹中阿經貿合作時表示近年來，阿商工部、投資促進局、商工會等部門都派團並組織商人團參加廣交會、亞歐博覽會、南亞國家商品展、廈門投洽會等國家級展會或交易會。

中阿兩國貿易結構中，中國出口商品以工業製成品為主，有電器和電子産品、運輸設備、機械設備和紡織服裝等，據中國駐阿使館經參處數據顯示，自阿富汗進口的商品主要以初級産品為主，有皮毛和建材。自2002年雙方恢復關係以來，兩國貿易額保持平穩增長態勢。十幾年中，因為2008年金融危機及阿國內局勢問題貿易額雖有起伏，但總體呈上升趨勢，前景比較樂觀（見表1）。

表1. 2002年-2013年中阿貿易額（萬美元）

數據來源：筆者根據中華人民共和國國家統計局網站相關數據整理，http://data.stats.gov.cn/index，上網日期：2015年5月3日。

阿富汗一直以來交通等基礎設施就不十分完備，戰亂更使原有基礎設施遭到嚴重損毀。一路一帶建設過程中，阿富汗基礎設施建設應該是前期建設中重點考慮的領域。此外，特別值得一提的是阿礦藏資源較為豐富，但未得到充分開發，這也是一路一帶大背景下中阿經貿關係潛在增長點。中華人民共和國外交部網站對阿富汗介紹中顯示，阿富汗目前已探明的資源主要有天然氣、煤、鹽、鉻、鐵、銅、雲母及綠寶石等。位於阿首都喀布爾南部的埃納克銅礦已探明礦石總儲量約7億噸，銅金屬總量達1133萬噸。據估計可能是世界第三大銅礦帶。阿還可能擁有全球第五大鐵礦脈，7300萬噸煤。

即便如此，中阿之間貿易總體上還處於很低的水準，根據中國國家統計局相關數據排名顯示，2013年中阿貿易額在中國與有統計數據的51個亞洲國家和地區排名中，僅排名第46位，排名非常靠後，僅略高於馬爾地夫、巴勒斯坦、東帝汶和不丹等國，佔中國與亞洲貿易總額比例非常低，2013年僅佔中國與亞洲貿易的0.015%（見表2），並且多年來一直沒有明顯增加，增長趨勢十分緩慢，一直徘徊在0.015%上下（見表3），此外中阿進出口貿易非常不平衡，中國對阿出口商品一直以來都佔了雙方貿易額的絕大份額（見表4），在與阿富汗共同建設一路一帶的過程中必須引起足夠的重視。

表2. 2013年中阿貿易額佔中國與亞洲貿易額比例（%）

數據來源：筆者根據中華人民共和國國家統計局網站相關數據整理，http://data.stats.gov.cn/index，上網日期：2015年5月3日。

表3. 2002年-2013年中阿貿易額佔中國與亞洲貿易額比例（%）

數據來源：筆者根據中華人民共和國國家統計局網站相關數據整理，http://data.stats.gov.cn/index，上網日期：2015年5月3日。

表4. 2002年-2013年中阿進出口額（萬美元）

數據來源：筆者根據中華人民共和國國家統計局網站相關數據整理，http://data.stats.gov.cn/index，上網日期：2015年5月3日。

四、在阿富汗投資的政治風險

政治風險意即投資對象國的政治環境因種族、宗教、利益集團或國家間衝突或政策變化、制度變革、黨派權力交替等發生不利改變而給投資方帶來經濟損失的可能性。政治風險與其他風險不同，政治風險與收益之間不成正比，並非“高風險高回報”，是任何投資國都必須要考慮的因素。由於內外因素的共同作用，在阿富汗投資的政治風險很高，如果阿政局在未來進一步惡化，將對中國政府提出的“中巴經濟走廊”、“一帶一路”等計劃的實施帶來較大的負面影響。在一路一帶建設過程中，目前及未來在阿富汗遭遇的政治風險主要有以下幾點：

（一）、恐怖主義依舊十分嚴重，將對阿富汗穩定造成長期負面影響。

阿富汗恐怖主義歷來十分嚴重，塔利班掌權時代成為基地組織大本營。2001年之後塔利班政權雖然倒臺，但是恐怖主義至今依舊十分嚴重，每年都發生多起恐怖襲擊，綁架有之、襲擊平民有之、炸毀工程項目或綁架工人亦有之，對阿富安政治穩定造成嚴重危害，更嚴重的是在民眾中造成了長久的心理恐慌。駐阿富汗國際安全援助部隊2014年12月28日結束在阿戰鬥任務，自15年1月1日起，阿富汗軍警全面接管國內防務。筆者查閱2015年1月-4月國內外新聞報道顯示，2015年之後，每個月都會發生至少一起嚴重的恐怖襲擊，剛剛過去的4月份甚至發生3起，2015年4月18日的襲擊中傷亡達百人以上（表5），阿富汗恐怖組織活動依舊頻繁，從目前形勢看來未來恐怖襲擊仍會有增無減，從襲擊地點看呈全國蔓延的趨勢，阿國內輿論對安全狀況普遍表示憂慮。恐怖襲擊頻發，一方面説明恐怖組織活動頻繁，另一方面也表明阿中央政府及所屬部隊控制能力低下，在更深的層次反映的是阿政府履約能力差，即是與阿政府達成官方協議，也很可能有始無終。此外，ISIS（伊斯蘭國）在中東蔓延，2015年初已經在阿富汗出現其勢力，中國新疆是一路一帶的核心區，是絲綢之路的戰略重心，本身存在一定程度的恐怖主義和分離勢力，中國新疆與阿富汗毗鄰，要防止ISIS勢力滲透至新疆，杜絕國際恐怖主義勢力蔓延至中國境內。

表5. 2015年1月—4月阿富汗恐怖爆炸案統計表

數據來源：筆者根據2015年1月-4月國內外新聞報道整理，參見中國網、人民網、新華網、中新網等相關網站。

（二）、部落勢力強大，中央政府對部落地區控制力弱，部落封閉且相互間存在矛盾。

雖然在以美國為首的聯軍幫助下建立了民選政體，但是阿富汗的國家結構並沒有發生太大變化，部落依舊是阿富汗的基石，中央政府不能任命部落長老，中央政府及地方行政機關“懸浮”于部落之上，其權力對部落地區影響十分有限。大部分阿富汗平民居住在城市之外的農村，生活在自己所屬的部落地區，對部落的認同甚至大於多中央政府的認同，歷屆政府對絕大多數阿富汗人的行動或思想的影響微乎其微。部落長老擁有巨大的聲望和影響力。阿富汗總統及中央政府雖然在民主選舉下産生，但是並不能獲得所有部落的支援與忠心。而部落本身有很強的封閉性，一個部落就是一個有組織的團體，一個“獨立王國”，自給自足，部落裏幾乎擁有村民所需要的一切。阿富汗的部落不僅是行政和生産單位，而且還是軍事單位。阿富汗人驍勇善戰，部落成員幾乎人人擁有武器，擔負著保衛部落、攻擊仇敵的任務。這些部落自成體系，近乎獨立，不與外界接觸就可以正常生活，所以阿富汗行政機關通過的政策，一旦落實到大城市之外的部落地區，很可能遭到漠視，因為部落可能根本就不覺得這些工程與自己福利有什麼關係，甚至會認為是外部力量在掠奪本部落生存的地域。一些部落之間也存在著矛盾，部落內部也時有內訌，普什圖人在歷史上分成兩個相互敵對的大派別，所以阿富汗內戰從某種程度上來講也是部落之間、民族之間的鬥爭。

（三）、毒品交易氾濫，短期內不會有太大改善。

阿地處世界主要毒源地“金新月”的中心地區，由於阿富汗長期動蕩的形勢，加之其居民剽悍尚武，使得阿富汗的罌粟種植面積十分廣泛，全國大部分省都有罌粟種植，其罌粟種植面積達5.8萬公頃，阿富汗成為世界鴉片生産第一大國，2014年鴉片産量為5500噸。阿富汗已經形成了一條成熟的毒品産業鏈：春天毒販向農民支付訂金；收穫季節配有武裝的毒販驅車前來收購；收購的鴉片或直接出境或加工為成品再轉運出境。毒品種植已經成為相當一部分阿富汗平民的生活來源，有將近10%的人口直接或間接地參與毒品的種植、販運、走私。政府雖然出臺了禁毒措施並鼓勵替代種植，但是效果並不明顯。更為嚴重的是阿富汗的毒品交易也成為了恐怖組織的重要財源，是恐怖勢力長期存在的重要因素。阿富汗毒品對中國的威脅也越來越嚴重。由於臨近等因素，中國新疆的民族分裂勢力、極端宗教勢力和暴力恐怖勢力開始參與販毒活動，潛在危害很大。毒品的氾濫嚴重影響阿富汗國內穩定，也對地區和平與安全帶來威脅和挑戰。

此外，阿富汗黨派鬥爭激烈、宗教勢力影響大、美印等大國對中國在阿影響存有戒心，這些因素結合在一起，使一路一帶規劃在阿富汗進行投資過程中存在著不容忽視的政治風險，在阿富汗進行投資時需要綜合考慮謹慎從事，規避政治風險。