編者按：
以簡政放權、深化行政審批制度改革為主要特徵的行政體制改革正在逐步展開，並取得重要成果。作為中國最權威的行政體制改革研究機構，中國行政體制改革研究會連續四年發佈“行政改革藍皮書”，通過翔實的資料，具體的分析，既有專題研究，又結合地方實踐案例，從多角度對行政審批制度改革與地方治理創新進行分析和研究，具有重要的權威性和前瞻性。
中國網與社會科學文獻出版社和中國行政體制改革研究會聯合推出《行政體制改革系列分析》文章，摘編併發布《行政改革藍皮書（2014-2015）》中的核心觀點，共計27篇。本系列文章以行政審批制度改革與地方治理創新為主題，系統跟蹤和總結了2014年中國地方政府實施行政審批制度改革的進程、成就和問題，並圍繞地方治理創新等實踐議題進行系統總結和梳理。
于寧 中國機構編制管理研究會執行副會長、研究員
當前，我國經濟進入了一個增長速度的換檔期、結構調整的陣痛期、前期刺激政策的消化期，尋找新的經濟增長點、發掘新的經濟增長活力、釋放更大的市場活力和創造力成為新一輪地方行政體制改革的時代背景。因此，2014年地方行政體制改革以轉變政府職能為核心，以行政審批制度改革作為進一步全面深化改革的突破口，通過政府機構改革、事業單位改革和嚴控機構編制來構建合理的組織結構，實現政府的有效治理，進而推進國家治理體系和治理能力的現代化，完善和發展中國特色社會主義制度。此次機構改革，各地均把深化行政審批制度改革作為重要抓手，通過取消一批、下放一批、轉移一批，不斷向市場、社會和基層放權，進一步理順政府與市場、政府與社會、不同層級政府之間的關係。
地方行政體制改革面臨的問題與挑戰
經過歷次改革，地方行政體制改革以“轉變職能、理順關係、優化結構、提高效能”為主線，在實現“權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力”的目標上取得了巨大成就。但是，隨著時代發展和社會進步所産生的新情況、新特點和新問題，使得地方行政體制依然面臨著許多問題與挑戰。
（一）地方政府職能轉變依然不到位
通過前六輪改革，地方政府職能從被動地適應工作重心向經濟建設的轉移到主動尋求與社會主義市場經濟條件下的政治目標和社會目標相協調、相促進，朱光磊、周望：《在轉變政府職能的過程中提高政府公信力》，載《中國人民大學學報》2011年第3期。再到積極地促進社會主義市場經濟條件下的政治、經濟、文化、社會、生態“五位一體”目標的實現，有力地保障了我國社會主義現代化建設，對經濟發展和社會進步起到了巨大的推動作用。但是，在適應新的形勢和變化的情況下，地方政府職能轉變依然有許多不到位的情況。
首先，以行政手段干預資源配置，以審批手續抑制市場活力的現象依然存在。其次，地方政府職能轉變的速度與經濟社會的發展、社會結構轉變和多元利益的訴求不相匹配。最後，重管理輕服務的管理瓶頸，制約了地方政府職能轉變的深化。
地方行政體制改革之所以職能轉變不到位、改革進程中時有反覆的情況，與地方行政體制改革缺乏有效的評價體系和監管制度是分不開的。雖然本次行政體制改革國務院首次向媒體公佈了行政審批事項改革的目標，但地方政府行政體制改革的步伐並沒有跟上國務院的腳步。當然，地方政府的電子資訊化建設步伐相對滯後、政務公開制度相對不夠完善，也客觀上制約了對於地方政府行政體制改革進程的監督，但是，地方政府也鮮有借助於媒體和各級政府網站向公眾公佈階段性改革目標，也沒有根據不同地方的具體特點，將地方政府行政體制改革的具體目標進行量化、階段性細分，因此導致改革的評價與監督也呈現自上而下的特點。
（二）地方政府機構設置有待進一步優化
地方政府總體上呈現出職能和機構設置上的高度相似，呈現出“職責同構”的特點，雖然經過數次地方政府機構改革的重大調整，但總體上看，地方政府機構設置依然沒有完全適應全面正確履行職能的要求。
第一，省級政府機構類型較多、功能定位不清。第二，市縣政府機構數量多，設置分散，分工過細。第三，地方大部門體制改革只是簡單停留在物理整合層面，沒有實現部門內的化學融合。
職能的高度同構導致地方行政管理中“政出多層”問題尤其突出，各級政府權責難以分清，機構設置上下對口、一一對應，各級地方政府根據自身特點來進行職能和機構調整的空間受到局限。當前，我國地方黨政群行政編制總體規模並不小，編制總量足以保證各級地方黨政機構正常運轉。但由於地方政府分工過細，對於地方公共管理和公共服務經常出現“越位”現象，公眾直接感知到地方政府機構編制規模依然偏大，部分地方機構和直屬事業機構人浮於事和人手不足現象並存。
（三）地方各級政府職責不夠明晰
2008年地方政府機構改革雖然明確提出地方各級政府要在全面履行職責的基礎上，突出各層級政府履行職責的重點。但地方各級政府在經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務等方面的職責劃分仍不夠清晰。目前，除國防、外交、海關、邊防、出入境檢驗檢疫等中央事權外，地方各級政府職責基本相同，都在上級政府領導下，對本行政區域內的行政事務行使管理權。職責的高度重復會産生“政出多層”問題，各級政府權責難以分清，不但降低了行政效率，增加行政管理和公共服務的成本，而且壓縮了地方政府機構改革和公共服務品質提升的空間。
從編制配置的整體分佈層級來看，編制配置體現了向基層一線地方政府傾斜的特點，為地方政府經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職責的履行提供了保障，但地方政府機構數量過多、各部門領導職數多、提前離崗佔用大量編制等原因，客觀上降低了單位行政編制的使用效率。在可調配使用行政編制十分有限的情況下，單位行政編制的使用效率不高，導致地方各級部門仍存在超編、大量借調人員等問題。
地方行政體制改革與地方行政層級、行政區域建制、財稅體制、公務員制度等密切相關，如果其他方面的改革無法與地方政府機構改革協調推進，勢必衍生出制約地方行政體制改革進程的因素，影響地方行政體制改革的效果。
本次地方行政體制改革的重點和任務
（一）以簡政放權作為地方政府職能轉變的關鍵點
政府職能轉變是行政體制改革的核心，簡政放權是加快地方政府職能轉變的關鍵所在。在現行行政管理體制下，行政審批是行政權力最為集中的領域，行政審批事項多、流程煩瑣複雜的問題依然存在，必須通過簡政放權，大力減少審批事項，從絕對數量和相對空間上壓縮由行政審批事項所帶來的地方政府自由裁量權，真正達到轉變地方政府職能的目標，以激發和釋放市場蘊含的活力。
當國家治理體系和治理能力的現代化無法從根本上消滅地方政府的行政自由裁量權的時候，給地方政府行政改革樹立一定的價值觀與標準，成為引導和限制自由裁量權的唯一有效方式。公平、經濟和效率是傳統的自由裁量權的價值標準。但是，上下同構的體制、扭曲的政績觀和維穩的一票否決，使得地方社會管理和公共服務或保守地走向“不作為”，或激進地走向“大管家”，無法體現社會公平正義，不利於服務政府、責任政府、法治政府、廉潔政府和人民滿意政府的建設。
此次簡政放權不但要處理好中央與地方的關係，而且要進一步協調處理政府與市場、政府與社會的關係。地方政府與市場、社會零距離接觸，地方政府取消行政審批事項，實質就是從權力結構上將地方政府、市場和社會進行重新定位，一方面從絕對數量上分割地方政府的行政自由裁量權，實現政府的自我革命；另一方面充分發揮市場和社會組織在經濟發展、社會管理和公共服務等領域的積極作用，進一步釋放改革紅利，為經濟平衡較快增長保駕護航。地方政府機構改革、職能轉變、結構優化的一切核心，都是進一步促進地方政府的簡政放權，實現政府、市場、社會三者在新的經濟社會發展形勢之下的權力平衡。
（二）以行政審批制度改革作為地方行政改革的突破口
首先，地方政府在此次行政審批制度改革中扮演著多重角色，既是地方行政體制改革的主體，又是中央與地方行政體制改革進程中的客體。地方行政改革要有效承接國務院取消和下放的行政審批事項，轉給市場和社會的，地方政府不但不能通過任何形式截留，而且要擔當行政審批權取消和下放的護航人。對於下放給地方政府的行政審批事項，則要通過機構調整、結構優化和職能轉變來確保“接準、放實、管好”。避免行政審批事項下放過程中出現“缺位”和“越位”問題。與此同時，各級地方政府在全面清理現有投資審批、生産經營活動審批、資質資格許可和認定、評比達標表彰、評估等事項的同時，梳理分析各部門取消下放的審批事項，既要保證取消和下放行政審批事項的數量，也要保證取消和下放的品質，杜絕邊減邊增、明減暗增，保證行政審批事項取消和下放的高含金量，實現放到位、能落地、不反彈。對保留的行政審批事項，明確管理層級，簡化審批程式，最大限度減少預審和前置審批環節，創新審批方式，明確辦理時限，公開辦理流程，接受社會監督。今後，一般不再新設行政審批事項，確需設立的，必須嚴格遵守行政許可法的規定，切實防止行政審批事項邊減邊增、明減暗增。
其次，地方行政審批制度改革必須轉變管理理念，變預防性的前置性審批為事中事後監管。大量行政審批事項的取消、下放和轉移容易出現“一放就亂”現象，為了保證有效履職，地方政府在推進行政審批制度改革的同時，理念和方式方法的轉變比機構設置和組織形式的轉變更加重要。地方政府取消和下放行政審批事項，客觀上導致社會管理和公共服務的管理方式從事前審批轉向事中事後監管，管理任務和管理難度隨著管理方式的轉變而轉變。前置性審批可以使地方政府有效規避一定的風險，事中事後監管則更加考驗地方政府的管理能力和水準。由這一轉變而帶來的監管主體、監管力度、監管形式等一系列問題，迫使地方政府必須儘快構建起權責明確、監管有力、公平公正的監管體系，形成政府監管、社會協同、公眾參與、企業負責的市場監管格局。這既是通過改革使企業和社會對地方政府行政體制改革進行倒逼，也是通過地方行政體制改革的實踐和創新來推動我國行政體制改革的整體進程。
（三）以協調、創新作為機構編制和職責整合的驅動力
本次地方行政改革中，在機構編制方面中央提出了“嚴控總量、盤活存量、優化結構、增減平衡”的要求，嚴控總量是目標也是“紅線”，盤活存量是基礎，優化結構是方法，增減平衡是原則。確保財政供養人員只減不增，是新一屆政府向全社會做出的公開承諾，要實現這一目標，必須嚴格控制政府規模，努力降低行政成本。同時，在地方行政體制改革的進程中，對地方政府工作部門也進行限額管理，對機構限額的要求更加剛性。將以往“多少個左右”的彈性規定調整為“不超過多少個”。長期以來，地方在限額外自行設立機構的問題較為普遍，這次改革要求對限額外的機構，通過撤並整合等途徑予以規範。在機構編制總量受到嚴格控制、財政供養人口只減不增和對地方政府工作部門進行限額管理的條件下，迫使地方行政體制改革嚴格在限額內設置機構，向管理要效益、向創新要效率，通過創新提高機構編制資源的利用效率。區域、經濟、政治、文化、生態等方面的差異，直接體現在不同地區發展和管理的不同需要上，要使得機構設置適應地區差異，地方政府機構設置科學化、合理化，就要從實際工作出發，大膽創新，打破上下對口，在更大範圍、更多領域綜合設置機構，促進機構職責在橫向和縱向更大力度地整合。地方政府機構改革從1982年開始至今，每次都有其特定的時代背景和主題。本次改革中，通過簡單的部門整合、結構調整來推動改革的空間已經不大，機構職責的整合必須由物理融合向化學融合轉變，唯有經過有效的化學融合，才能夠凝聚新的共同利益來克服舊的部門利益，才能夠形成新的價值認同和理念認同來取代舊的部門文化。
同時，地方行政改革與事業單位分類改革相協調，對承擔行政職能的事業單位，逐步將行政職能劃歸行政機構或轉為行政機構，涉及機構編制調整的，不得突破政府機構限額和行政編制總額。地方行政改革在編制總量受到嚴格控制的前提下，要向改革要編制，要向管理要編制，向資訊化技術要編制，不斷提高機構編制資源效用，打破層級、部門、地區的限制，通過在總量內跨地區、跨部門、跨層級調劑使用編制的積極探究，推動編制資源向基層和一線傾斜，深化地方行政體制改革。
（四）通過建立權力清單推動政府管理法治化
此次地方行政改革的重點和亮點就是以建立權力清單的方式，進一步厘清地方政府部門的權責邊界。通過這場政府部門的自我革命，既能加強社會對政府權力的監督、推進政府職能轉變，也能強化市場信心、激發市場活力。權力清單最早由河北省于2005年在邯鄲市政府、省商務廳、省國土資源廳進行試點，以權力清理、明晰權責為目標對地方行政管理體制進行了一場權力透明化的自我革命，也是一場地方政府行政體制標準化建設和完善的革命。2014年1月8日，李克強總理要求公開國務院各部門全部行政審批事項清單。2月18日，在省部級主要領導幹部專題研討班上，他再次強調，要逐步建立各級政府的權力清單制度。隨著國務院60個部門集體“曬”出權力清單，各級地方政府在行政體制改革中逐步建立權力清單制度成為本次改革的重點。
未來深化地方行政體制改革的政策建議
（一）深化大部制改革，加大機構整合力度
首先，改革是地方政府的自我革命，相對而言，地方政府在資訊資源、智力儲備、人才儲備等方面都存在著區域性、層級性的差異，對於大部制改革的理論知識儲備不充足、研究不充分、認識不全面，無法從經濟社會轉型、利益衝突和治理能力滯後等方面來客觀把握大部制改革的重要性和必要性，也導致地方政府對於大部制改革的複雜性、綜合性的漠視，使得大部制改革力度不夠。
其次，地方政府行政體制改革形成改革慣性，也引發“改革疲勞”。自1982年開始，地方政府行政體制已經經歷過多次重大的變革，每一次改革都是源於特定的經濟社會的重大轉型。改革取得了巨大的成果，使得我國行政體制基本上能夠適應經濟社會發展的步伐。但是，改革也使得地方政府陷入了一定程度的改革疲勞，政策的穩定性和延續性都不強，地方政府大部制改革缺乏有效的推動力，而且還面臨著諸多部門利益、地方利益、區域利益的阻礙。
因此，地方政府行政體制改革在大部制改革上仍然有許多可以不斷進步的空間。深化大部制改革，對於地方政府而言，應該從加大機構整合力度、杜絕相近部門之間的簡單“湊堆”入手，以大部制改革為自我革新的切入口，進而推動部門間機構優化、部門內職能融合，打破貌合神離，推進“化學”整合，于寧、楊小斌：《行政體制改革中的職能科學及其實現路徑》，載《中國行政管理》2014年第1期。最終實現提高公共行政效率、降低公共行政成本、改善公共服務品質的目標。
（二）培育社會組織，加強各層級地方社會建設
要改變社會建設滯後於經濟發展的現狀、實現行政體制改革與社會建設相互促進，地方政府行政改革必須將地方社會建設和地方社會組織的培育作為改革的重點。只有成熟的社會組織才能夠給社會管理帶來創新，才能夠培育社會自我組織、自我管理、自我服務和自我修復的能力，才能夠促進政府職能轉變，承接政府轉移出來的部分公共服務職能，形成社會組織提供服務、政府購買服務的地方政府行政改革全新格局。
（三）建設法治政府，完善地方行政法制體系
本次地方行政體制改革的重要內容是行政審批制度改革，而地方行政審批事項大多是國家法律法規設定的，地方沒有權力進行調整，這在很大程度上影響了地方行政審批制度改革的推進力度。地方行政改革要充分發揮市場和社會的自主性和創造性，根據地方具體情況來對行政審批事項進行取消、下放和轉移，將成為地方行政體制改革因地制宜推進的必要條件，期間必然涉及國家法律法規的修改。在改革的進程中，建構良性互動的上下互動機制的必要性和重要性便不容忽視。
雖然歷經幾次地方機構改革，我國先後制定和實施了一系列法律制度，但就目前而言，我國行政法制仍然不能説已經完備，政府、市場、企業的關係，政府與社會組織的關係，權力清單制度的建設，都需要法律法規提供制度保障，推進政府工作的制度化、規範化和程式化，強化對行政行為的法律監督，做到法律管權、依法辦事，對於地方政府的法制建設都提出了更高的要求。
評 論