田孟 華中科技大學中國鄉村治理研究中心博士研究生
家庭聯産承包責任制的確立，激發了農民的生産積極性和熱情，但也帶來了農地細碎化的隱憂。如何看待農地細碎化？農地細碎化的趨勢如何扭轉？以及農地細碎化所導致的困局如何破解？本文在梳理既有研究的基礎上提一些看法和建議。
一、農地細碎化：內涵、起因與功能
（一）農地細碎化的內涵
學界對農地細碎化內涵的認識，有一個逐漸全面和複雜化的過程。王興穩等（2008）認為，土地細碎化是指“農戶擁有多塊土地，其中，多數地塊面積較小，互不相鄰”。孫雁等（2010）認為，上述基於土地産權視角的界定，忽視了土地利用類型和種植結構的影響。基於中觀研究尺度的視角，她們將土地細碎化定義為：“受人為或自然條件的影響，以及土地利用類型的不同，某一土地利用類型難以成片、集中、規模經營，土地利用呈插花、分散、無序的狀態”。
趙凱（2011）認為，以上對於土地細碎化內涵的認識都是從土地利用結構的屬性上展開的，還不夠全面。基於前人研究，他提出土地細碎化的內涵應該包括土地細碎化的屬性和引起土地細碎化的原因兩個部分。據此將土地細碎化界定為：“由於中國自然因素、經濟因素、社會因素、制度和政策因素的影響, 從而形成的一種農戶在農業生産的過程中出現的呈現土地的塊數相對較多、單個地塊的面積較小且存在差異、肥沃程度不一致、家庭距離地塊的遠近不同等特點的農戶經營土地的形式”。這一定義比較全面地概括了農地細碎化的內涵。
（二）農地細碎化的成因
地形、地貌、地質、水文等自然條件對土地細碎化的形成具有基礎和結構性的作用。因此，平原、丘陵和山區，土地細碎化程度似乎應呈現逐漸上升趨勢。但孫雁等人（2010）從中觀尺度研究否定了這個看法。她們發現：“低山區土地細碎化程度最低，其次是平原區，而丘陵區的破碎化程度最高”[2]。不過，她們是將林地納入了分析。可見，從不同的角度出發，得到的相關結論會十分不同。
陳培勇等（2011）系統梳理了國內外關於土地細碎化成因的研究，“將土地細碎化産生的原因分為自然條件和人為因素兩個方面”。其中，人為因素包括“制度因素”（包括以諸子均分制為核心內容的財産繼承制度和共有財産制度的瓦解）、“市場交易機制”和“土地稀缺性與人口壓力”三個方面。農地細碎化一方面反映了地塊之間的關係，另一方面反映了地塊與人之間的關係，更為重要的是，它還反映了人與人之間的關係。
周應堂等（2008）提出，土地利用形態是多方博弈的結果，不管是“細碎化”還是“反細碎化”，都具有一定的合理性。其中，最根本的影響因素是生産力，但也會受到傳統制度、經濟因素、人地關係等眾多因素的綜合影響。這種認識有助於客觀地研究土地細碎化問題。
（三）農地細碎化的功能
學界對農地細碎化功能的研究成果十分豐富。譚淑豪等（2003）基於廣西、江西和湖北等地的調查和分析認為，當前土地細碎化使農村的勞動力與土地資源之間的配置存在效率損失。但李功奎等（2006）基於江蘇省經濟欠發達地區的實地研究分析卻發現，“在人多地少並存在大量農業剩餘勞動力的特定條件下”，土地細碎化使農業生産方式和生産類型分散、多元、靈活，有利於小農家庭分攤農業風險、充分利用勞動力資源、實現農民家庭收益的最大化。
不過，田傳浩等（2005）基於蘇浙魯地區的經驗分析卻發現，即使將風險分散和緩解勞動力不足納入考慮，耕地零碎化也超過了農戶需要，導致了生産效率的損失。王秀清等（2002）對山東省萊西市農村的實地調查也發現，土地細碎化提高了當地農民使用機械的物質費用，降低了糧食生産的勞動生産率、土地生産率和成本産值率。張尹君傑等（2008）對河北省的研究發現，土地細碎化對規模經濟與糧食産出具有顯著的負效應，但對農戶的收入又具有一定的正效應。
但侯方安（2009）利用全國性的統計數據定量分析卻發現，由勞均經營耕地面積所反映的耕地細碎化並沒有對農業機械化産生嚴重負面影響。他從當前我國農村發展階段和農業機械功能的多樣性兩個角度對這個結論進行了合理性解釋。李偉毅等（2010）也發現，小規模並未制約農機跨區域作業。這一觀點與上述田傳浩、王秀清等的結論存在張力。
桂華（2010）基於長期而全國範圍內的農村實地調查發現，當前農村土地分散細碎，十分不便利於在家農民從事農業生産，有時候農民為了爭奪水利等公共品資源，往往需要付出流汗、流淚乃至流血的代價。賀雪峰等（2003）還發現了農民和基層組織為了克服水利困境而進行的農地制度創新——“劃片承包”，以克服土地細碎化導致的問題。
以上基於不同地區的具體調查或不同層面的解釋和分析，在研究結果上表現出了極大的差異性。説明中國農村已經出現了比較大的區域分化，正是這種區域分化使學者對於土地細碎化的評價趨於複雜化。因此，對於如何確定和評價土地細碎化及其影響，不僅需要更多的經驗材料和視角，而且尤其要防止出現方法論上的“層次謬誤”。
二、“反農地細碎化”的兩種思路
2002年，《土地承包法》頒布，相關條款極大地限制了農村集體組織調整土地的權力，避免了農地因為集體內部調整而不斷細碎化的傾向，具有一定的進步意義。但由於在該法頒布前，農民就已經將土地以遠近肥瘦分等級，按人口進行了幾輪均分。因此，在法律頒布時，土地細碎化已成既定事實。《土地承包法》出臺，固化了這一細碎化形態。
農村土地細碎化，既具有合理性，也具有不合理性。反土地細碎化的目標，就是要在承認合理性的前提下，盡可能地降低不合理性。土地流轉和土地整治是目前兩種主要思路。
（一）土地流轉——利用市場機制反土地細碎化
在我國，土地流轉主要是指土地使用權的流轉。《土地承包法》明確規定，“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法採取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”，土地流轉應堅持“平等協商、自願、有償”的基本原則，不得改變土地所有權形式和農業用途。
1.土地流轉的模式
現實中的土地流轉主要有以下幾種模式：①農村土地互換。即農民將各自的承包經營權進行互換的行為。②農村土地出租。即農民將土地使用權租賃給他人，並按租賃合同索取租金的行為。③農村土地股份合作（蔣省三等，2003）。即農民將自己的土地承包經營權轉化為股權，不再與具體的土地發生直接關係，而是通過股份參與集體經濟組織的運作。④農村土地租金入股。即農民將自己的土地出租給他人經營，然後將租金入股，共同參與土地經營。這種模式能夠確保土地承包經營權始終掌握在農民自己手上。⑤農村土地轉包。即指農民將自己的土地使用權流轉給集體經濟組織、合作社、企業、私人、政府，再由後者統一將土地流轉出去的行為。
在上述多種模式的土地流轉中，村組集體往往發揮了十分重要的作用。在我國人多地少的基本國情下，戶均土地不超過10畝，且地塊細碎、零散，這就決定了土地流轉市場的供需對接面臨較大的交易成本。土地的需求方往往很難從千家萬戶中發現土地的供給偏好和特徵，而資訊不對稱下的農戶則往往對於來自村莊外部世界的主體缺乏信任。這時候，村組集體組織便具有十分重要的降低市場發現價格的功能，並起到了幫助農民審查資訊增加土地需求方的信用度的作用。因此，在一般情況下，農戶均是先將土地集中到村組集體，然後再由村組集體與土地需求方建立流轉關係，將土地發下去（轉包），或自行經營（合作社等）。
2.土地流轉有助於反土地細碎化
土地流轉在一定程度上有助於“反土地細碎化”（楊丹等，2011）。農戶私下互換土地，雖未改變農戶原種植總面積，但卻減少了農民所擁有的地塊，從而增加了單位地塊面積。土地出租、入股和租金入股等形式，是部分農民讓渡土地，客觀上降低了勞均土地面積，並且還有可能促成地塊合併，從而提高單位地塊的規模。政府、集體經濟組織、交易所或個人作為土地流轉的仲介，能夠比較全面地反映和捕捉土地的供需訊息，有利於加快土地流動速度，促進規模。
3.土地流轉的兩大困境
但是，在現實中，土地流轉也存在雙重困境。
（1）首先，釘子戶的存在造成土地流轉不足。釘子戶的存在可能使土地流轉面臨“反公地悲劇”（科赫，2009）。由於《土地承包法》固化了農民的土地産權，使土地流轉可能面臨十分高昂的交易成本。那些想把土地流轉出來的農民，可能會因為那些不想流轉土地的農民的存在，而無法把土地流轉出來，從而造成土地流轉的不足。
農業生産要有規模效益，土地就必須連片。但由於土地本來就很細碎，要連片地流轉土地，便會涉及眾多農戶。不同農戶對土地的依賴程度十分不同——缺乏非農就業機會的農民（如老人），對土地的依賴性最高。依賴程度不同，對流轉土地的意願和要價就會有不同。
最終土地流轉只能以最高要價作為成交價格。原因在於，土地不可移動，若是滿足不了要價最高的農民的要求，其可能會不願意流轉土地——於是就造成土地沒法連片。若是碰到硬是不願流轉土地“硬釘子”，而其地塊位置又恰恰十分特殊，那麼，即使其他所有的農戶都願意流轉土地，大家的願望也不可能達成。
（2）其次，“外力激進推動”導致土地流轉過度。“外力”（包括政府、村組集體、企業、合作社等）通過利用黑社會等“橫暴權力”強迫農民流轉土地，使那些原本不願意流轉土地的農民也被迫將土地流轉出來，造成“過度流轉”。由於當前的農業政策導向和“壓力型體制”，使基層組織難以反映和代表農民的真實需求偏好，從而造成土地流轉中的強制。
當前的農業政策導向總體上是排斥小農，而傾向於扶持規模經營和特色農業。壓力型體制放大了這種對小農的排斥性。在政府的政策文件裏，不僅有對土地流轉的各種補貼和優惠政策，而且還有層層下達的硬性土地流轉任務或指標，簽責任狀，納入目標管理責任制，進行評比，與晉陞、獎金、績效相掛鉤，安排專人督辦等行政激勵。
正所謂“上有所好，下必甚焉”。上面的出發點可能是好的，但一旦到下面執行，就往往會被任務化乃至政治化。於是，為了完成上級任務，基層官員往往就很難再顧及農民的需求偏好和實際意願。這種非自願性的土地流轉，違背了在村農民的意願——他們往往是農民中最弱勢的群體（張建雷，2014），損害了他們的權益，很可能引發社會衝突。
總之，土地流轉的運作模式多樣，具有反土地細碎化的功效；但也可能會出現“流轉不足”或“流轉過度”的問題，村組集體的介入將進一步加大這種功效，同時也加劇上述問題。土地“流轉不足”説明土地的反細碎化工作還具有進一步改善的空間，而土地“流轉過度”則説明瞭反土地細碎化的工作脫離了目前的農村實際，背離了在村農民的現行利益。
（二）土地整治——工程技術的反土地細碎化
土地整治體現了人類對自然的認識和改造，該項工作早在3000多年前便已經在我國出現。隨著認識的不斷深化，土地整治的內涵也越來越豐富，功能越來越完善。土地整治是指“對宜農未利用土地進行開墾，對田、水、路、林、村實行綜合整治，對廢棄工礦區等歷史遺留損毀土地和自然災害損毀土地進行恢複利用，以提高耕地品質，增加有效耕地面積，優化土地利用結構，提高土地利用率，改善農業生産條件和生態環境的活動”。
1.土地整治的模式和功能
鹿心社（2002）歸納了我國土地整理的七種類型。其中，農地整治是當前我國土地整治的主體，包括農用地整治和集體建設用地整治（田孟，2014）。從工程技術和整治目標的角度看，農用地整治可分為新增耕地節地型、産業重構配套型和景觀生態聯合型三種模式；集體建設用地整治可以分為居民點復墾模式、新型社區重建模式和城鄉建設用地掛鉤模式三種模式（張仕超，2014）。
儘管Wu 等基於227份農戶問卷調查數據的計量分析發現，中國農業綜合開發中的土地整理對農地細碎化的減輕沒有任何影響，但呂曉等（2011）以該研究樣本量太小為由，質疑他們這個結論的代表性。總體上看，土地整治有助於克服土地細碎化，已經被大量的研究所證實，成為了一個基本的學術和政策共識。
在土地整治過程中，村組集體往往需要發揮十分重要的作用和功能。土地整治需要與農民打交道，而且其根本目標是為了滿足農民從事農業生産的需要，因此，土地整治的農民參與不僅是一個主觀願望，而且也是一個客觀的要求。從土地整治規劃的編制和申報，到土地整治項目的實施和監管，再到土地整治後的土地權屬調整和資源配置，再到土地整治後的農田水利基礎設施的後續維護和管理等等，每個環節都缺少不了農民的參與。一旦缺少農民的參與，土地整治的效果將不可避免地大大折扣。但是，不同的農民對於農業生産的需要具有不同的偏好，因此，土地整治工作需要對這些需求偏好進行適當地歸類和篩選，有針對性地回應乃至解決農民需要。但這是需要成本的。在實際操作層面，村民參與的主要渠道就是通過“委託”村組集體，或者在村組集體的領導下成立相應的農民自主組織（比如農民耕地保護協會、監督委員會等等）的方式匯集、整理、表達自己的需求偏好，並對土地工程的實施進行積極的品質和工期監督。這不僅大大降低了土地整治中獲取農民需求偏好的成本，也降低了施工監管的成本，有助於土地整治工作更加順利地實施，整治效果能夠更加充分的發揮。
2.土地整治的問題及其改進
但是，土地整治工作確實也存在問題。當前，由國土資源部主導的以“項目”為手段推進的土地整治工作，缺乏統籌、合作和協調，注重以增加耕地為目標，偏重採用工程技術手段改變土地物理形態和土壤結構，不僅忽視了農民地權的整合和地塊的調整或置換，也忽視了農民單位耕作面積的規模擴大，從而造成了土地整治未能充分發揮其應有的貢獻。
之所以出現這種問題，高向軍等（2011）認為，是因為當前農村土地整治工作缺乏統一的規範性政策和措施，部門間合作不夠；土地綜合整治與村級規劃滯後之間存在矛盾；融資渠道單一，農民缺乏資金激勵；績效考核機制尚未建立，責任落實不明確；對農民意願重視不夠，農民參與性不足；土地上的收益分配不明確等。
就如何改進，王軍（2011）、鄖文聚等（2011）提出，土地整治應加強生態景觀理論、方法和技術的支援-。而劉彥隨（2011）則建議“把農村土地整治上升為國家戰略”的基礎上提出，目前推進土地整治應與新農村建設相結合，以空心村的整治為重點和核心。吳次芳等（2011）則從更加抽象的角度提出，土地整治的理論視野應從實體形態到功能系統，理性範式包括工具、價值和交換理性，工程定位應從項目區到生態農場，戰略路徑應從應急目標到系統方案。
張鳳榮等（2009）認為，土地整治不僅是技術工程問題，還涉及到土地利用空間、土地權屬和土地利益的重新配置，做好地塊調整是發揮土地整治項目最大效益的重要環節。余彪（2014）從政治學視角極具啟發地提出，在現行土地整治工程技術條件一定的情況下，以解決大農業與小農戶之間對接的“農業治理”是影響農地整治績效的關鍵因素。他在評估了現行以村組和合作社為單位的兩種組織農地整治模式的績效及其問題後認為，“除了加強項目管理和改進工程技術，最重要的就是要探索尋找一種治理農業的新的長效模式”。
總之，土地整治能夠在一定層面消除那些導致土地細碎化的不合理因素，促成土地適度成規模。但土地整治也面臨很多現實問題，政策實施的宏觀行政權力碎片化、項目運作模式的不成熟和理論指向的不明確、項目管理體制的不健全、農民參與機制的缺失等等，均造成了土地整治工作的效益損失，影響了反土地細碎化目標的有效實現。
三、反土地細碎化的新思維
受既有研究的啟發，我們提出反土地細碎化的新思路，即引入“治理”的視角，通過加強鄉村基層組織建設，讓集體組織在村民自治制度的約束下組織農民調整土地，以實現促進土地適度規模，增加耕地品質和數量，方便農民從事耕作和日常生活的總體目標。
需要特別提出的是，新思路並不是對以土地流轉或（和）土地整治的傳統思路的反對，而是對它們的有力補充。實際上，土地調整本來就是土地整治的應有之義，但由於難以與小農對接，當前土地整治的注意力大都集中在技術層面，嚴重缺乏鄉村治理的視野。
（一）土地細碎化問題的實質
農地細碎化表面上是地塊的細碎化，實質則是農地産權的細碎化。前已述及，造成當前這種細碎化的初始原因是改革開放後農村土地初始配置的強公平性訴求。土地使用權在最初的分配是按照人口，根據土地的肥瘦、遠近、地力、産出、水利、交通等多種因素的考慮下細分的。後來，歷次的農村集體土地內部“小調整”都不約而同地貫徹了這個基本原則，從而導致了農村土地進一步細碎化。更重要的是，農村土地承包法的出臺和中央近年來不斷地強調要賦予農民長期、穩定而又有保障的土地承包經營權的政策基調，從制度和法律層面鎖定了土地細碎化格局。就目前看，無論是通過土地流轉，還是土地整治，都未能有效地撼動農地被牢固地鎖定在細碎化這一既定狀態。
因此，當前反土地細碎化的關鍵是要適當地整合農村細碎的産權，調整農民與土地及農民與農民的關係。土地流轉和土地整治均或深或淺地觸碰到了這個問題，但是一碰到這個問題的實質內核時，就往往無可奈何。比如，“釘子戶”的存在，既可以在農地市場上産生“反公地悲劇”，也可以讓土地整治退縮到單純以工程技術手段改造土地物理屬性，而根本不能觸及對土地産權關係的重新配置這一深層次的問題，從而極大地削弱了土地流轉和土地整治對反土地細碎化的效益。反土地細碎化的工作，需要在市場機制和工程技術手段之外，尋找更多的新元素，以更好地實現這一目標。
（二）基層組織的作用既重要又獨特
有助於反土地細碎化的新元素不可能兀然出現，而必須要在歷史和現有的經驗中去發掘。一個不容忽視的現象是，在土地流轉和土地整治中，鄉村基層組織發揮了重要作用。
（1）首先，基層組織在土地流轉中發揮重要作用。外來的大戶、企業、工商資本等要到農村進行流轉土地，若是沒有當地鄉村基層組織作為仲介，將存在巨大的交易成本和經營風險。面對眾多的細小而分散的小農，不僅締結契約的成本很高，而且履行契約的成本也很高。一方面，農民並不了解這些外來企業，因此總是需要基層組織出面，他們才可能會願意將土地流轉出來。一旦企業違約，農民往往不會去找企業，而是找基層組織解決問題。另一方面，那些外來企業實際上也並不清楚農民的情況，他們也需要基層組織的幫助，才能到農村流轉土地。一旦農民違約，他們往往也是直接去找進基層組織，而不會去找千家萬戶的農民追究責任。因此，沒有基層組織，土地流轉雙方對接的難度將大大增加。
（2）其次，基層組織在土地整治中也發揮了極其重要的作用。在實際工作中，小規模的土地整治往往需要鄉鎮進行統籌協調，而大規模的土地整治甚至需要區縣進行綜合統籌。這就涉及到眾多小農家庭和眾多農村基層組織單元。土地整治不可能直接與小規模單位相對接。在“三級所有、隊為基礎”的制度遺産下，村組集體在土地整治中，起到了不可替代作用。上級需要基層組織宣傳、動員和實施，而農民則需要基層組織表達意願和需求偏好。因此，沒有村組集體的協助，土地整治工作就是盲目的，專家意志替代農民意見，儘管可以確保土地整治項目順利通過驗收，但在驗收之後，卻可能因為沒有根本性地解決農民的需要而面臨被農民拋棄，更有甚者由於破壞了原有的農村水利設施而傷害到了農民的切身利益。
總之，基層組織具有十分獨特而又重要的作用。這種獨特性和重要性是建立在三個合法性基礎之上的：第一，基層組織建立在鄉村熟人或“半熟人社會”的基礎之上，具有社會層面的合法性；第二，基層組織是在社會主義革命和建設中建立起來的，具有歷史層面的合法性。第三，基層組織建立在土地集體所有制和村民自治制度的基礎之上，具有政治層面的合法性。這種具有三重合法性的基層組織，在與農民具體打交道的過程中，具有區別於其他任何組織的比較優勢，能夠節約出巨大的交易成本，從而增強土地流轉和土地整治的效率。
本來，基層組織還可以在反土地細碎化上起到更加直接和重要的作用。但由於現行有關法律和政策導向的束縛，使得基層組織的作用不僅沒有得到發揮，反而自身都不斷地面臨著合法性危機。就土地層面來説，土地承包法的相關條款和我國現行的農村政策相應的基調，十分不利於基層組織發揮其應有的積極作用。
（三）重新認識土地調整
眾所週知，我國的農村改革，最終確立了以“家庭聯産承包責任制”為基礎、統分結合的雙層經營體制。這種雙層經營體制包含兩個層次：一是家庭的分散經營，二是集體經濟組織的統一經營。簡單説來，就是以家庭經營為主體，集體組織主要解決農民單家獨戶辦不好、不好辦或辦起來不經濟的公共事務，比如農田水利基礎設施建設等等。“土地調整”就是這樣一件集體內部的公共事務。
1.兩種類型的土地調整
農地調整分兩種類型，即“小調整”和“大調整”。小調整的週期短，範圍小，增人增地，減人減地，不增不減就不動，屬於微調。大調整的週期長，範圍大，不管增人減人，全部收回重新分配，即歸攏重分，稱為大調。
2.土地調整存在的問題
小調整有兩個突出問題：一是應該退田的農戶，往往退出來的都是自己最差的田，比如距離很遠、灌溉不便、太陽照射時間短、邊邊角角、産量不高等等，所以應該進田的農民往往會對此很不滿，容易引起糾紛。二是由於當時人口在不斷地增加，人口減少量往往趕不上人口增加量，退田的人少，進田的人多，所以就會出現排隊等田的現象。於是，就可能出現村組幹部徇私舞弊行為，比如讓有關係的人插隊分田。為了避免這種現象，有些地方就要求由排隊的人平分退出來的田，這樣每個人實際分到的田實際上是小于他所應該分到的一個人的土地。土地因此就會越來越細碎化。
大調整也存在問題。一是有些農民將自己的承包地進行投資，比如栽樹木、挖成魚池等等。這樣的話，大調整時收回他的土地，就會造成這些農民的投資利益受損。農民考慮到這種情況，往往就可能對土地沒有長遠預期，不會愛惜土地，不會進行改善農地品質的長期投資。二是由於當時農村人口還在增加，集體每人平均土地面積其實是在不斷地下降的。如果土地之間的差別沒有得到彌合，土地品質不能夠得到有效的改善的話，土地的每一次大調整，都有可能因為要顧及社區內部的公平原則，而不斷地將土地進行細分，從而造成土地越來越細碎化。三是在大調整中，同樣可能存在村組幹部以權謀私，損害農民利益的行為。
3.正確認識土地調整的正功能
雖然小調整和大調整都存在問題，但也有積極作用。小調整能夠比較精細、靈活地調配集體組織內部的土地資源，確保了集體組織成員之間的公平。而大調整則不僅是在一個更大的層面上確保了集體內部土地資源的公平分配。而更重要的是，通過土地大調整，能夠實現改善農業生産條件，改善農村生活，便利農民從事農業生産等多重目標。
其實，大調整所要解決的首要問題，並不是公平問題，而是效率問題。實際上，僅憑小調整其實就足解決集體土地隨人口變動所導致的差別了。但諸如學校、醫務室、道路、農田水利基礎設施等對農村和農業具有舉足輕重作用的建設，卻不僅是一家一戶能夠單獨辦的事情，而且這些事情大都需要佔用土地。由於小調整解決不了這些因公共建設所導致的佔地問題，因此便需要通過大調整來解決——這正是集體組織發揮“統”的功能的表現，被李昌平（2012）形象地稱之為“村社共同體內部的結平衡賬機制”。
4.土地調整並不必然導致土地細碎化
當地力差異較大，且分佈不集中時，由於人口不斷增長，基於公平原則進行土地調整，不可避免地會導致土地越來越細碎化。但一旦上述約束條件改變，土地調整就可能不會導致土地細碎化，反而可能有助於反土地細碎化。
（1）第一、農民收入模式發生了變化。打工經濟的興起改變了農民家計收入模式。農民有農業和非農業兩種收入。其中，農業收入解決溫飽，非農業收入追求致富。農業相對來説退居次要位置，大量青壯年勞動力離農，留在家裏務農的主要是老人和婦女——他們最需要的是降低農業生産的勞動強度。利用社會化的服務體系能夠降低勞動強度，但前提是土地要成規模。因此，這些在家務農的人對土地成規模的訴求要強于對土地絕對平均分配的需求。
（2）第二，且更為重要的是，隨著生産技術的不斷提高，自然因素對土地品質的重要性越來越低。土地的肥瘦、遠近等方面的差異都可以通過使用化肥、修路等人為努力進行替代或直接解決。因此，農民更加重視的是如何讓現代生産力進入農地，以減少人工成本、縮短勞動時間和降低勞動強度，這就必然要求土地有一定規模。
也就是説，之前因土地調整導致土地細碎化的客觀條件（自然因素和人口因素）已經發生巨大變化，這時土地調整並不必然就會導致土地的細碎化。穩定的土地將要週期性調整的預期，同樣能夠增加農民對於地權認知的穩定性，而且還有利於集體功能的實現，從而綜合性地促進農村生産經營的開展。
實地調查中，由於農民普遍受土地細碎化之苦，普遍有強烈的調整土地的訴求。這對於那些在家真正從事農業生産的農民（耕者）來説尤其強烈。廣西富川縣的農民説：“國家不能只給我們錢，還要給我們權”，湖北公安縣的農民説“國家不能只給錢給物，還要給點權”。農民這裡所説的這個“權”，並非“所有權”，乃是“調地權”。賀雪峰等（2010）認為，“給村社集體一定的調整土地利益分配的權利是一件造福農民的基礎工程，也應該是我國未來農地制度的必然選擇”。實際上，在很多地方，農民的這種訴求已經轉化成為行動。比如，土地確權中成都市的“起點公平”，廣西崇左、河南民權、河南商丘、新疆瑪納斯的“大塊並小塊，多塊變一塊”等，客觀上都進行了土地調整，農民參與熱情很高。
（四）土地調整引發風險的可能性很小
有種觀點認為，鄉村精英可能會利用調整土地的機會，損害農民權益。客觀地説，這樣的疑慮並非無中生有，而是有深刻的歷史教訓。上個世紀90年代中後期，基層組織蛻變為“鄉村利益共同體”，成為了農民負擔不斷加重的關鍵，並最終迫使中央下定決心，徹底取消了延續幾千年的“皇糧國稅”體制。
儘管存在這樣的風險，但筆者認為，有兩個非常有利的條件，可以有效地降低風險，使土地調整不會走向損害農民利益的道路上去。
（1）首先，農業稅的取消大大減輕了基層組織的負擔，改變了鄉村關係，使集體有可能變成農民的真正代表。基層組織變質並不是基層幹部個人有多壞，而是多種因素導致的結果。其中，基層組織在壓力型體制下需要向農民提取資源是一個非常重要的背景。當前，基層組織不再向農民收取稅費，而主要承擔向農民分配國家資源的任務。因此，損害農民利益的可能性大大降低了。且由於鄉鎮也不再需要村組幫助完成任務，因此可以落實對於村組幹部的監督之責。
（2）其次，人口流動、法律下鄉、村民自治制度等，使農民的村莊參與能力和意願大大增加。由於基礎教育的普及，電視和法制的下鄉，以及持續了十多年的城鄉流動等，擴寬了農民眼界，深刻改變了農民的思想觀念和村莊的精英結構，也增強了農民個人能力。而且，由於網路、手機的普及和低成本進入性，建立多樣化的監督體系已經不是難題。我國農村基層民主制度已經實行了近30年，積累了豐富的經驗，也啟蒙和教育了廣大農民群眾。從這個意義上説，進一步加強和鞏固村民自治制度，將能夠對村莊精英造成強大的內在約束。
從上述兩個客觀條件來看，目前啟動集體土地調整，造成系統性問題的風險其實是很小的。關鍵在於，一要明確鄉村關係，相信村民可以實現自我管理、自我教育和自我服務。二要坐實村民自治制度，真正讓農民參與村莊公共事務。這需要國家為村莊輸入必要的公共資源和政策，調動農民參與的積極性。土地調整就是一個具有公共性的政策，只要允許進行，必然能夠極大地調動農民的參與熱情，進而將村民自治推向新的高潮。
四、小結
本文梳理了當前學術界對於土地細碎化的內涵、原因及其功能評價等方面的研究成果，並就當前兩種主要的反土地細碎化思路——即基於市場機制的“土地流轉”和基於工程技術手段的“土地整治”——進行了介紹和歸納，同時也指出了這兩種思路在具體實踐中出現的和可能存在的問題，並揭示了其背後的機制和原因。本文廓清了學術界對於農村土地調整工作的認識誤區；介紹了土地調整的類型及其各自發揮的功能和價值；並從我國農業生産的客觀約束條件已經出現重大改變的角度，提出了農村土地調整對於農業生産和農民生活的正功能越來越重要的觀點。進而，本文還就土地調整可能造成的風險提出了一些看法和應對之策。
受上述兩種反土地細碎化思路的實踐經驗和既有的學術研究成果的啟發，我們提出了通過加強基層組織建設、重新啟動農村土地調整工作的思路，並認為這是一種能夠有效促進農村土地適度規模化的措施。具體來説，包括以下幾個方面：首先，在《土地承包法》的解釋方面，應該注重穩定承包制度而不是穩定具體的承包地塊。現行確權工作也宜推行“確權不確地”的方式為主展開。其次，是要逐漸將農村土地的調整權歸還給村組集體，由村組集體通過村民自治的方式自主決定土地調整還是不調整，以及如何調整等等。第三，地方政府的主要責任是要對這種集體決定的出臺方式和內容進行審查，審查的重點在於村莊土地整體工作是否違背了村民自治的基本原則和國家的相關規劃等。第四，是要通過政府財政資源供給作為基本的物質保障，在農村逐步培育更加多元化的農民組織並引入社會組織積極參與村莊公共事務，並努力創造出更加多樣化的參與機制。比如，可以通過引入地方媒體介入到村莊土地調整工作乃至其他公共事務中來，這既宣傳了該項政策，增加了農民的政策知曉度，又增加了這項工作的透明度，將在一定程度上對村組集體精英謀取私利的傾向進行制約。
總之，我們以為，當前阻礙我國農村土地實現調整的核心是思想上的障礙和既有的政策路徑依賴。就這個問題需要進一步解放思想，大膽進行思想實驗，並進行廣泛而又深入的實地調研。總的來看，農村土地相關政策的制定和出臺，應該站在目前還在家裏耕種農田的農戶的角度，而不是站在抽象的其實已經高度分化了的“農民”的角度，應該注重調動農民在生産方面的積極性，而不是調動農民憑藉其所擁有的土地權利通過“地租”機制來變相地壓縮耕者農業收益空間的積極性，也即不宜過多地提倡增加農民的土地“財産性”收入等。
實際上，以便利真正農作為目標的土地調整，不僅符合目前在家種地的農民（“耕者”）的現實需要，也符合那些目前暫時還在城市務工但終究要回到農村的絕大多數農民的長遠利益。穩定的村社內部定期調整土地的制度同樣能夠給他們穩定的預期和安全感。同時，作為一項公共事務，土地調整還能夠調動農民參與村莊事務的積極性，有助於加強基層組織建設，夯實村民自治制度。歸根結底，基層組織嚴重被削弱，是當前各種三農政策走偏、甚至走向其反面的關鍵因素。通過以土地調整等方式來加強基層組織的建設，將能夠搭建一個讓眾多且分散的小農與國家資源、政策或市場相對接的有效平臺，使其表達出農民群體特殊的需求偏好，滿足其實際訴求和願望。而且，有了這樣一個平臺，客觀上也將能夠更好地、也更加切合實際地推進當前的土地流轉和土地整治等相關工作。
因此，我們建議，有關部門可以及時總結各地相關經驗，並在局部範圍內確立試點，大膽創新，先行先試，以觀其效。
評 論