江飛濤 社科院工經所市場與投資研究室副主任
戰後70年來，貧窮國家力圖啟動工業化進程與長期經濟增長，中等收入國家則試圖實現發展方式轉變並進而跨越 “中等收入陷阱”，然而兩方面均成功者寥寥可數。日本及亞洲“四小龍”則是其中的佼佼者，它們比較順利地實現了工業化並成功跨越中等收入陷阱，進入高收入經濟體甚至是發達經濟體的行列。對於許多陷於低收入或中等收入陷阱的發展中國家而言，如何從成功者的經驗與失敗者的教訓中學習，並“複製”工業化的成功，仍然是現階段面臨的重大難題。
日本經濟學家大野健一先生曾在若干發展中國家擔任政策顧問，現在還是越南政府的經濟顧問，他的新書《學會工業化》，致力於幫助這些國家走出困境。大野健一先生認為，産業政策的品質在很大程度上決定了一個國家的長期經濟成就。他在這本新書中試圖通過剖析和比較世界各國産業政策的最佳實踐範例，為發展中國家實現經濟發展提供學習和制定有效政策的途徑。相比較之前許多探討經濟發展與産業政策的著作，該書具有兩個特點：第一，該書更側重於實踐而不是僅僅停留于理論層面的爭論，它為讀者展現了大量詳實、鮮活的具體案例及其相應的政策過程與措施，這些案例主要來自於東亞國家的發展經驗；第二，該書頗為注重對於産業政策程式與政策組織機制的系統性研究，該書認為合理的産業政策程式與政策組織機制是一個國家能否制定高品質産業政策的關鍵，而現有産業政策研究大多忽略了這一領域。這也恰恰是該書對於産業政策實際與理論研究所做出的重要貢獻，它開拓了産業政策研究極為重要的一個新領域。
該書在對於産業政策過程的開拓性研究中指出，對於成功實施産業政策而言，選擇合意的政策固然重要，但更為基礎、更為關鍵的是構建完善制定産業政策的程式和組織機制以確保好的政策被制定並得以有效實施。該書通過解析與比較東亞國家制定産業政策的組織基礎與程式，試圖從東亞所謂最佳的産業政策實踐中，辨識出這些國家在政策制定程式與組織構架中存在的特徵，尤其是那些保障政府制定良好産業政策所需要的重要特徵。他指出，領導人對政策願景可信賴的承諾是制定高品質政策的先決條件，確保不同部門間能有效協調的具體組織安排是實現政策目標的關鍵；在進行相關的調查、分析和國際比較以及起草和評論政策文本時，要積極動員國內外學者、産業專家和諮詢公司的參與，根據充分的資訊和分析，通過説服和協調主要利益相關者在政策的所有關鍵內容上達成共識，利益相關者名義上的參與並不能有助於提高政策制定的品質。只有經過這樣的程式所制定的政策，一旦被採用，才會得到各參與方的堅決支援和自願執行。大野健一先生的這一研究無論對於拓展産業政策研究的新領域，還是對於理解真實世界中的産業政策，均具有較高的價值。該書對於産業政策程式與組織機制的研究，對於現階段的中國而言具有重要的借鑒價值。
近年來，中國産業政策密集出臺，政策制定過程中組織機制與程式方面存在的根本缺陷，以及由此帶來政策品質不高、政策實施效果不佳等嚴重問題不斷暴露出來。在中國當前産業政策過程與組織機制下，“條塊分割”的行政官僚體系是主導産業政策制定與執行過程的核心，整個政策過程更為封閉和不透明，普通相關利益者難以參與政策的制定過程，這就使各部門在産業政策制定過程中，盡其所能實現自身利益最大化，因而産業政策具有強烈的部門利益化和碎片化的特徵。
政策制定過程本應是政策的相關利益者表達其利益訴求、競爭、協商與妥協的過程，但中國産業政策的制定過程，多數普通政策相關利益者或利益群體被排除在政策的制定過程之外，這些相關利益者（或群體）亦無正式渠道表達其利益訴求，更不可能從實質上制約行政部門在政策制定中擴張本部門權力和利益的行為。在行政官僚體系主導的産業政策制定中，由於缺乏監督與社會力量制衡，政策制定者通過對政策過程的壟斷創租、設租，為少數利益相關人或行政官僚體系自身的尋租提供了便利和制度保障。
中國産業政策制定過程的封閉性和不透明性，還對成功實施産業政策帶來了其他方面的不利影響。在開放、透明的政策過程中，不同相關利益者有機會表達利益訴求、競爭性遊説，不同政策理念與方案有機會得到展示與競爭，在這個過程中，相關資訊、知識不斷被披露、比較與驗證，這既有利於政策的制定者（或者決策者）獲取更充分、更準確的資訊，進而克服政策制定過程中的資訊失靈問題。而在當前封閉、不透明的産業政策制定過程中，多數利益相關者以及學者、專家很難實質性參與政策討論與制定，資訊的展示與披露也很不充分，這一方面不利於相應部門制定高品質的政策，另一方面使得能夠參與政策制定過程或者能影響政策的少數特殊利益相關者，或者其利益代言人，利用其資訊優勢，有選擇地向政策部門披露資訊，甚至向政策部門披露錯誤的資訊，以誤導政策部門，從而影響政策朝有利於自身利益的方向發展。這一點充分體現在一系列産業政策制定的過程中，如石化、鋼鐵、汽車等行業扶持大企業（尤其國有大企業）限制小企業、限制進入、限制競爭的政策，制定低水準牛奶製品標準，低水準的汽車排放標準，低水準成品油品質標準等等。
因此，當前中國迫切需要反思和重構産業政策的程式與組織機制，而《學會工業化》一書為此提供了極為重要的借鑒。但是，亦需要指出該書中産業政策程式的研究還局限于描述並比較分析不同國家政策制定的組織構架、程式、政策主體的行為（尤其是政治領導與官僚體系的行為）及三者的特徵的，以圖從中找出好的産業政策制定程式與組織機制、政策主體行為應具有的特徵。這在很大程度上，是發展型國家與嵌入自主性等理論研究思路的延續。而對於産業政策制定的組織機制與程式如何影響不同政策主體的行為空間與行為方式，進而如何影響産業政策的形成與品質，仍有待進一步的研究。《學會工業化》一書為産業政策研究開拓了一個極其重要的新領域，期待大野健一先生更為深入的研究，也期待越來越多的政策或學術研究者加入這一行列。
最後，總結一下。在我看來，該書，尤其是關於産業政策程式與組織機制的研究，值得中國“那些對制定和推行發展政策十分感興趣的人，包括國家領導人、經濟部長、政府部門和機構的官員和管理者、發展領域的專家和顧問、政策領域的研究者和學生”高度關注。
評 論