鄭海鰲 復旦大學應用經濟學流動站博士後、前灘綜研特聘研究員
近期，中國（上海）自由貿易試驗區擴區和津、粵、閩三個新設自貿試驗區就將正式啟動運作，屆時上海自貿試驗區建設就正式從形態單一、一花獨放的1.0時代步入功能多樣、百花爭艷的2.0時代。過去一年多，儘管上海自貿試驗區也有一些質疑之聲，但客觀來看，能在如此短的時間形成一批可複製可推廣的制度創新經驗，的的確確是啃下了許多硬骨頭，發揮了領全國新一輪改革開放之先的試驗田功能。進入2.0版自貿試驗區的風口，如何保持制度創新的先發優勢，如何繼續當好改革開放的排頭兵，這是上海自貿試驗區亟須要向國家交出的答卷。相比一年多以前，建設2.0版的上海自貿試驗區是一項更加複雜的系統工程，必須進一步明確方位、找準定位，特別是首先應厘清方方面面的關係，去除枷鎖、卸下包袱，集各方之智、聚各方之力，進一步提升自貿試驗區的開放度和制度創新的顯示度。總的來看，可能有三個層面、十個方面的關係需要科學把握。
第一個層面，應對自貿試驗區的改革邏輯再思考：
（1）複製推廣與服務輻射的關係。中央對自貿試驗區制度創新有一個明確的要求，就是要立足可複製、可推廣，而不是打造政策洼地。那麼，是否自貿試驗區所有的制度創新都要以向面上可複製、可推廣為前提呢？或許我們還可以加上一條原則，也就是可服務、可輻射，即便一些制度創新不能被複製推廣，但能起到服務輻射其他地區乃至全國也是有重大意義的。比如，上海建設國際金融中心，目前已形成了較為完備的要素市場體系，包括證券、期貨、外匯市場等，這些要素市場體系不是僅僅服務於上海的發展，而是面向全國的，甚至還將是面向全球的。事實上，不是所有的地方都具備複製推廣建設國際金融中心的條件，推動這些相關領域的改革甚至比一般性能複製推廣的制度創新對全國更有價值更有意義。再比如，真正的跨國公司總部通常都有統籌運作離岸業務的訴求，假如沒有形成與國際接軌的有競爭力的離岸稅制，自貿試驗區深耕亞太的宏偉目標很可能會受到掣肘。因此，自貿試驗區的制度創新，既要堅持可複製、可推廣的基本原則，不能形成所謂的虹吸效應，又應當更多地從全局出發、從大處著眼，絕不能簡單地以不能可複製、可推廣而束縛手腳、加以否定。
（2）風險底線與寬容試錯的關係。自貿試驗區是新生事物，承擔著為國家深化改革開放先行探路的重要使命。但任何創新都是有風險的，第一個敢吃螃蟹的人也必定會有被螃蟹鉗住的風險。倘若不允許創新試錯，等把所有可能發生的風險都充分估計並設計好應對措施才啟動改革，那毫無疑問會在翻來覆去的改革設計中喪失戰機，大膽闖、大膽試也必然會成為一句空話。同樣，假使自貿試驗區的三年試驗期內沒有發生一個個體風險，那麼上海自貿試驗區的試驗田功能也就沒有真正發揮出來。建設自貿試驗區，既應牢牢守住不發生系統性風險、區域性風險為底線，也要有足夠的勇氣和擔當允許個別風險的發生。鼓勵創新、寬容試錯，不能僅僅是一個理念，而必須切實付諸於行動之中。
（3）制度創新與企業體驗的關係。過去一年多，自貿試驗區制度創新成果豐碩，不少制度創新都具有革命性的意義，比如負面清單的推出不僅僅是擴大了外資開放，而是從根本上顛覆了以事前審批為主的政府管理模式。但在實踐中，企業感受到的制度創新紅利與企業的期望還存在較大的距離。比如，“先照後證”等改革讓企業準入的門檻降低了，但是企業真正進入運作環節卻受到各種許可證的制約；比如，自貿試驗區允許區內企業設立自由貿易賬戶，但企業利用自貿賬戶能夠開展的新業務依然有限。誠然，制度創新不能一蹴而就，需要不斷探索、持續完善。進入自貿試驗區2.0時代，區內企業主體更加豐富多元，對制度創新體驗的訴求更加凸顯。實際上，檢驗制度創新成果最有效的標準，就是看企業主體能否獲得更多的商機，能否更加便利地開展業務，能否打造更高能級的功能，一言以蔽之，就是企業能否在合法的前提下賺更多的錢。那麼，如何推動制度創新與企業體驗的結合呢？關鍵是制度創新既要堅持企業需求為導向，還應最大限度地引入企業和第三方機構參與制度創新的設計。
（4）頂層設計與自主探索的關係。自貿試驗區改革與以往改革相比最大的不同在於更加體現頂層設計。改革開放是從摸著石頭過河開始的，經過了30多年的實踐，儘管也還有很多空白點需要繼續摸著石頭過河探索，但比較多的改革事項都會觸及法制法規甚至是一些約定俗成的不成為規定所限制，要麼來自國家部委的頂層設計顯得尤為重要。實際上，任何一項重大改革，哪怕是地方政府的職能轉變也絕不僅僅是地方政府單獨能完成的，比如地方機構合併，如果上級部門沒有合併，必然也會遇到多頭管理的問題；再比如誠信體系建設，如果國家監管部門不參與，那麼地方上的信用資訊體系也必然是碎片化的。但與此同時，自貿試驗區改革的頂層設計也離不開基層自主實踐，好的頂層設計必然是上下結合，注重與基層實踐互動，甚至是基層共同參與頂層設計。
第二個層面，應對自貿試驗區與浦東的關係再定位：
（5）28與120的關係。從28平方公里到120平方公里，不是簡單的擴展面積範圍，而是從功能領域到試驗任務全方位的升級，自貿試驗區與“四個中心”、科技創新的聯動有了實實在在的載體和空間。擴區前的改革試驗是在與區外相隔絕的封閉的鐵絲網內進行的，而擴區後不再是一個封閉的區域，要做好擴大開放後的事中事後監管必定更加複雜。因此，28平方公里制度創新的經驗不能簡單地照搬照抄到120平方公里的大試驗田，特別是涉及海關特殊監管的，要創新電子圍網監管模式，推廣到海關特殊監管區以外，這樣的複製推廣實際上也是一種再創新。同時，上海自貿試驗區新一輪改革試點既要統籌做好頂層設計，也應鼓勵保稅區、張江片區、金橋片區、陸家嘴片區四個區域結合區域特色開展自主創新，而不應過多人為地考慮誰先誰後，只要不涉及鐵絲網圍欄的改革試點，不能因過多考慮風險而先放在28再推廣到120，倘若如此，可能會使壓力測試的效果受到限制。
（6）120與1200的關係。中央明確要加快自貿試驗區制度創新和部分服務業開放措施先行輻射到浦東1200平方公里全境，這就意味著浦東可以分為120平方公里的試驗區和近1100平方公里的輻射區。因此，建設上海自貿試驗區既要以120平方公里為核心，還應該把1200平方公里的浦東全境統籌考慮。制度輻射方面，只要是不涉及法律法規調整的改革事項，只要風險可控，就應該在1200平方公里內全面推進，如果所有的改革事項都是先試點再複製推廣，很可能會貽誤戰機。功能輻射方面，應集中力量做好輻射臨港的大文章，把臨港作為自貿試驗區輻射浦東最重要的一站，因為臨港有廣闊的發展空間，承載著上海的未來，激活臨港必須集中用好自貿試驗區輻射浦東的重大機遇。
（7）自貿試驗區與浦東綜改的關係。21世紀第一個十年，上海浦東成為國家首個綜合配套改革試驗區；第二個十年，上海浦東又成為國家首個自貿試驗區的承載地。之所以都選擇了上海和浦東，是因為這裡最能昭示國家全面深化改革開放的決心，是因為這裡最有可能成為牽一髮而動全身的突破口。那麼自貿試驗區來了，浦東綜改的旗幟還要不要繼續高舉？答案應該是肯定的。因為改革也需要使巧勁，用好自貿試驗區與浦東綜改的疊加效應，能夠最大限度地為改革創新營造良好的外部環境，但同時也不能過多地去糾纏哪些應放在綜改的籮筐中去開展，哪些應放在自貿試驗區的試驗田去種苗圃。
第三個層面，應對自貿試驗區服務區域戰略、國家戰略再強化：
（8）自貿試驗區與上海建設全球城市的關係。無論是“四個中心”還是建設具有全球影響力的科技創新中心，2.0版的自貿試驗區無疑都是核心區。正如同90年代浦東開發開放對於上海的意義，2.0版的自貿試驗區也必將成為上海建設全球城市的新引擎。因此，聚焦自貿試驗區建設對上海創新轉型的意義不言而喻。實際上，上海要成為全球城市，除了一流的硬體，更重要的是要有全球一流的營商環境和生活環境，而這正契合了自貿試驗區的建設目標。此外，早期浦東開發開放之所以能夠迅速打開局面，有兩條寶貴的經驗值得借鑒，一條是上海支援浦東輕裝上陣，浦東事浦東辦；一條是浦西利用浦東開發開放的平臺加快了改革開放的步伐。建設上海自貿試驗區也應該如此，既要賦予自貿試驗區足夠的自主權，同時也要調動全市各部門、各區縣利用自貿試驗區平臺做好改革開放的大文章。
（9）自貿試驗區與長江經濟帶的關係。隨著津、粵、閩三個新設自貿試驗區的啟動，2.0版的上海自貿試驗區既要繼續以服務國家戰略為使命，還必須在推動長三角發展乃至提升整個長江經濟帶能級的過程中發揮示範引領作用。上海應該把自貿試驗區打造成為一個開放的創新平臺，絕不能斤斤計較于戶管稅收等轄區利益，而應以更加開放的心態，推動上海自貿試驗區成為服務長三角、長江經濟帶乃至更多的內陸地區發展的重要平臺，探索打造利益共用的跨區域産業鏈，實現合作發展、互惠共贏。
（10）自貿試驗區與“一帶一路”的關係。“一帶一路”即“絲綢之路經濟帶”和“海上絲綢之路”，已經被列為重大的國家戰略。“一帶一路”既涉及基建、交通的互聯互通，也涉及投資貿易規則的重塑。實際上，探索形成符合國際化、市場化、法治化要求的跨境投資貿易規則體系，本身就是自貿試驗區制度創新的核心內容。上海自貿試驗區既要為“一帶一路”的規則體系探路，還應當成為“一帶一路”的重要支點和資源配置的平臺，為“一帶一路”提供資金、人才、資訊等各類要素的服務支撐，為國家推動“一帶一路”戰略發揮重要作用。
評 論