蔣震 中國社會科學院財經戰略研究院助理研究員、財政學博士
十八屆三中全會對深化財稅體制改革作出全面部署,提出“財政是國家治理的基礎和重要支柱,科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障”。十八屆四中全會進一步提出“建設社會主義法治國家”的總目標。構建法治化、規範、穩定的政府間財政關係,是建立現代財政制度,發揮中央和地方兩個積極性的重要基礎,也是促進國家治理體系和治理能力現代化的重要手段,在目前全面深化改革的大背景下,顯得尤為迫切。在國情複雜的大國治理中,如何採取分權治理模式,構建中央和地方之間有機的財政關係,不僅涉及財稅領域,更是延伸到中央和地方之間事權、財權劃分以及財力分配的綜合邏輯體系。
合理劃分政府間事權, 明確政府職能邊界
合理劃分政府間事權的前提是,明晰政府的職能與職責邊界;恰當處理好政府與市場、社會的關係,是解決這個問題的核心。政府的事權主要包括四個方面。
一是維護國家獨立、主權和領土完整,維護政治和社會穩定。中央政府統一承擔國防、外交、國家安全等事關維護國家獨立、主權和領土完整的事權;維護政治與社會穩定方面,則應根據受益範圍來確定,區域性事權可由地方政府屬地承擔,而當地方政府履職沒有到位,導致不斷演變為全國性問題時,應適時轉給中央政府承擔。
二是制定市場規則,維護市場秩序。中央政府的事權應定位於制定市場規則和監督地方執行結果,加強宏觀調控的職責和能力,加強發展戰略、規劃、政策、標準等制定和實施,並監督考核地方政府。中央應充分聽取了解本轄區市場秩序基本情況的地方政府意見,賦予地方政府維護本地市場秩序的一定自主權,該事權需按受益範圍確定由哪級政府承擔。一旦市場秩序問題不斷演變為全國性問題時,則應適時轉給中央政府直接承擔。
三是維護社會公平正義。社會公平正義很大程度上是通過公共服務均等化來實現的。中央政府應承擔制定公共服務均等化標準的事權,規定基本或保底標準,並允許地方根據自身財力狀況,適當提高標準、增加種類,由地方政府承擔提供公共服務的事權。這既能保證實現公共服務均等化,又能兼顧各地區的發展差異,保證一定水準的激勵。但是,如果地方政府沒有足夠能力提供基本或保底標準的公共服務,那麼中央政府應給予“兜底”,這也屬於中央政府的事權。
四是保護生態環境。中央政府應承擔制定生態環境保護規則、標準的事權,並直接承擔全國性或者區域性生態環境保護的事權;地方政府承擔本轄區內生態環境保護的事權。
此外,為了更好地利用地方政府的資訊優勢,中央政府的某些事權可以委託給地方政府承擔,但不宜太多。而且,中央政府必須要因此承擔相應的支出責任,以轉移支付形式向地方政府給足相應財力。中央政府獨立承擔的事權盡可能由中央自身機構完成,少用委託地方政府完成的方式。中央自身機構能力不足的,應加強自身能力建設。
平衡政府間財權,完善地方稅收體系
各級政府所承擔的事權衍生出各自的支出責任,進一步引出政府間財權劃分的需要。政府間財權劃分的基礎是各級政府承擔事權的範圍。有利於各級政府有效履行事權,是政府間財權劃分選擇集中還是分散的基本原則和依據,也是完善地方稅收體系的基本邏輯,即事權和支出責任相適應,支出責任和財權相適應。在各級政府承擔事權時,應以財權劃分為主,財力分配為輔。各級政府承擔的事權及其衍生出的支出責任,須與財權相適應。
一是按照受益原則設計地方稅。如果稅基的價值和轄區財政支出之間有著密切的相關關係,那麼該稅適合作為地方稅,典型的是房地産稅。因此,應該在穩定宏觀稅負的前提下,推進房地産稅立法,將房地産稅作為地方稅主體稅種。
二是應將最終消費環節的稅劃為地方稅。目前,引發地方政府投資衝動、替代市場配置資源等行為的重要原因,是增值稅共用稅制度問題。由於增值稅與投資規模關聯度非常大,一定程度上導致地方政府熱衷於招商引資,盲目擴大投資規模。一旦將最終消費環節的稅種劃給地方政府,將引導地方政府更加重視培育地區發展環境,注重“投資效益”,這與地方政府承擔的事權範圍是一致的。
三是應賦予地方政府一定的自主設置地方稅的許可權。各地區發展差異極大,産業結構特點各有不同,應賦予地方一定的自主權,設計適合於本地區的地方稅種。這不僅可以使地方政府有效地利用本地區的資源稟賦以獲取財力,也有利於提高徵管效率。
協調政府間財力分配, 實現適度財力均等化
政府間財力分配主要是通過轉移支付制度實現的。確保各地區實現適度的財力均等化,這是中央政府的重要職能與職責。轉移支付的功能定位有以下方面。
第一,彌補欠發達地區的必要財力缺口。我國區域發展差距較大,經濟欠發達地區即使擁有充分的財權,其實際財力規模可能依然與承擔事權的必要財力之間有一定的缺口,這種情況下,中央政府必鬚髮揮“二次財力分配”功能。
第二,中央將部分事權委託給地方政府,或者中央為鼓勵地方承擔一些外溢性較強的區域性公共服務,為此中央須承擔相應的支出責任,通過轉移支付方式,給予地方政府一定的財力補助。
第三,一些突發性的、不可預料的重要事項,例如重大自然災害等,為了有效應對此類事項帶來的影響,中央通過轉移支付給予地方一定的財力補助。
綜上所述,十八屆三中全會提出的“事權和支出責任相適應”的原則,實際上是政府間事權劃分、財權劃分、財力分配三個層次的統一。在推動政府間財政關係的法治化中,應首先由最高立法機關制定各級政府的事權範圍。然後,測算各級政府的支出責任,並以此為依據,確定各級政府所擁有的財權。同時,改革現有轉移支付制度,建立起與政府間事權劃分、財權劃分相適應的轉移支付制度。
評 論