——訪國研中心農村經濟研究部部長葉興慶
隨著農村土地制度改革繼續推進，深化農村集體産權制度改革，已成各方共識。
改革的具體路徑，是在全國範圍推進集體資産股份合作制改革，探索讓農民以股份形式持有集體資産，成為集體的“股東”，使集體資産不再“人人所有、人人無份”，從而被基層幹部無理侵佔。
這是中國從實踐中找到的辦法。自上世紀80年代末起，廣東、浙江等地就有針對性的開展集體資産的改革實踐。最主要的做法即是集體資産折股量化、農民以股份方式持有集體資産。
此路徑之外，十八屆三中全會亦給農民擁有的集體資産股份的權能進行了擴充。改革到位後，農民對集體資産，從法律上享有股份佔有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權等一束産權，但如何賦權，目前尚未公佈細化解釋。
除此之外，在目前的改革可選項中，集體資産可以包括土地、林權等資源性資産、物業廠房等經營性資産，也可以涵蓋辦公樓道路等非經營性資産。但在全國多數地方，除農地、宅基地、林權，其餘的這些資産尚未量化確權到集體成員，廣泛存在資産不清、産權不清等問題。
針對這一系列問題，在2015年中央一號文件公佈之際，《財經》記者對已多年參與起草該項文件的國務院發展研究中心農村經濟研究部部長葉興慶進行了專訪。據其透露，從宏觀層面來看，解決這些問題的改革步驟正在一一加快。
核心三命題
《財經》： 2015年的中央一號文件述及了集體資産改革部分，你認為今年的這一部分表述，價值何在？
葉興慶： 在過去11年的中央一號文件和歷次中央全會《決定》中，對農村集體産權制度改革這個話題鮮有涉足，即使提及，也僅是寥寥數語。但今年的中央一號文件對此的表述，應該説是最全面和系統的一次。具體表現為兩點不同：第一，在前面的11個中央一號文件中，從未像今年一樣針對集體産權單獨進行全面部署；第二，今年中央一號文件在第22條中，針對土地等資源性資産、非經營性資産、經營性資産三類資産的未來改革框架進行了勾勒。因為要遵循一號文件的表述邏輯，沒辦法把它當單獨變成一個大的部分進行闡述，只是放到了改革措施當中作為一個條目來陳述。但我們應該清楚，它的重要性遠遠超越目前的這一小段文字，因為農村集體産權制度改革與土地制度改革、農業經營性體系建設等一系列改革都有所交叉，所以它是中國接下來一段時間之內，為了賦予農民各項財産權利而進行的各項具體改革的一個頂層框架。
《財經》： 為什麼農村集體産權制度改革如此重要？
葉興慶： 按照中國目前的農村集體産權制度安排，農民是不能退出集體的,集體土地的使用與流轉也是有限制的。這樣的規定防止了工商資本圈佔農村土地，沒有讓農民流離失所大量破産，起到了應有的積極作用。但任何事情都有兩面性，隨著工業化城鎮化發展，人以及集體資産本身，最終都是要流動起來的。於是我們原先那套農村集體産權制度安排的不利一面，就逐步凸顯出來了。
十八屆三中全會《決定》提出，要賦予農民更多的財産權利，這一句話將會引出多個子項改革。比如會議提出，土地承包經營權可以抵押、入股；提出集體經營性建設用地可以租賃、入股、轉讓，跟國有土地同價同權；要賦予農民對集體資産股份更多權能，農民名下的股份，享有佔有、收益等六項權能；甚至還包括農民的住房財産權的抵押、擔保以及轉讓……所有這一系列的改革都會碰到一系列的共性問題，就是集體所有制在新形勢下的組織形式、實現方式和發展趨勢問題。
之所以這麼説，是因為集體産權的改革方向，是要讓農民在集體資産中擁有更多財産性權利。所謂更多，就是給他們的權能更大，大到可以進行流轉交易。而流轉交易如果只能在集體經濟組織內部進行，就還是一個很小的權能。想要讓權能更大，交易對象就要在更大的範圍內進行選擇。如此一來，勢必要突破集體經濟組織的邊界，會對集體經濟組織的實現形式提出新要求。包括要把所有權搞清楚，行使主體搞清楚，成員權搞清楚，以及弄清楚集體經濟組織的組織形式和法人地位問題，集體經濟組織的功能是否進行政經分離，承擔的公共事務如何剝離出去等一系列問題。
這麼多子項的改革都要融入到集體資産改革這個框架中去，都涉及到完善集體所有制的實現方式的問題。所以集體資産制度改革是所有上述改革的頂層設計。我們要通過集體産權制度改革，把集體所有制在新的時代背景下的一系列本質特徵搞清楚，以此作為改革的新方向，探索集體資産更有效的實現形式。相較于現在傳媒普遍關心的土地改革等二級改革，這才是一級改革大綱。如果連集體所有制的含義都搞不清楚，一系列的法律就無法修改，與之相關的改革也推進不了，更談不上把賦予農民更多財産權利的要求一點點落到實處。
《財經》： 那到目前為止，集體所有制有哪些需要弄清楚的特徵？
葉興慶： 其一，集體所有權的權利主體是誰？其二，集體所有權的行使主體是誰?其三，集體所有權下面的成員權的含義是什麼？只有把這三個問題搞清楚了，才能推進賦予農民更多財産權利的一系列改革。
《財經》： 就集體所有權的權利主體來説，目前還有無爭議？
葉興慶： 這次農村集體産權制度改革的目的之一，就是要把集體資産的所有權主體搞清楚。在此之前，包括在《憲法》《民法通則》《土地管理法》《農村土地承包法》《村民委員會組織法》很多政策性文件中，對這個問題一直都沒有講清楚，集體資産到底歸誰所有？歸村所有？歸村委會所有？歸集體經濟組織所有？這些判斷都是不對的。
此前這個事情説得比較含糊，原因一個是比較敏感，除此之外，恐怕更多的，是在認知程度上，還沒有達到那個水準。現在來看，按照《物權法》第59條的規定，我們在進行的時候，就農村集體資産的所有權權利主體來説，已經有了一個新的、很清晰的理解——農村集體的動産以及不動産，其權利主體不是村委會，也不是村幹部，而是農民成員集體。這句話的意思是説，農村集體産權改革的權利主體是由若干人組成的一個團體，團體與成員互不分離。但要注意的是，這跟《物權法》當中所講的共有制，也就是共同所有、按份共同擁有還不是一回事兒。共有是可以解散、可以退出的。但是在我們的農村集體經濟，特別是土地集體所有制中，集體是不能解散的，成員也是不能夠退出的。
行使主體可選
《財經》： 就集體産權改革尚待完成的第二個目標，針對其行使主體，目前有無具體的改革步驟？
葉興慶： 首先，集體資産的所有權主體已經明確是成員集體所有，不是單獨個人所有，也不是一個組織所有。接下來就是集體資産的行使主體問題。100個人組成一個集體，總要有代表來執行。按照我的理解，真正有資格做代表的，只有兩種組織：一種是各類集體經濟組織。但現在的問題是，在中國的很多農村地區，在原先的公社體制解體之後，並沒有重新成立集體經濟組織。在此情況之下，《村民委員會組織法》中就規定，村民委員會可以管理集體資産，也就是成為集體資産所有權的行使主體。
有兩個問題需要注意：其一，在南方很多地區，這兩種組織實際上是並行存在的。應該把集體經濟組織作為第一順位的行使主體，村民委員會不能再決定集體資産的處置等問題。但在目前中國的法制框架當中，村委會行使村集體資産是有法律依據的，不只是《村民委員會組織法》，在《憲法》《民法通則》《土地管理法》《農村土地承包法》中對此都有論述。而農村集體經濟組織成為集體産權的行使主體，現在並沒有非常明晰的法律依據。在改革最終明晰這一點之前，應該避免集體經濟組織和村委會之間打架，爭奪行使權。
其二，政策應該因地制宜。在集體資産比較多的地方，應該成立集體經濟組織。而在大量農區，土地以外的集體資産不多的地方，為了減少農村社會治理成本，可以繼續由村委會代行集體資産的管理經營職能。
《財經》： 對於第二個需要注意的地方，具體應該怎麼區分到底是誰來行使集體産權？
葉興慶： 在中國的大量農村地區，其實還沒有區分的必要，但在南方的一些地區，因為集體資産的增值速度非常快，集體經濟組織的成員與當地的常住人口——也就是能夠參加村民自治的成員——交叉程度迅速下降的地方，有必要進行政經分離。集體經濟組織管理集體資産，村民自治組織管理常住人口的民主權利表達等。
《財經》： 這是否會出現鄉村社會公共服務成本誰來承擔的問題？在村委會行使管理權的時候，出現了一系列“小官巨腐”案例，但農村社會公共服務的資金來源是確定的。集體經濟組織通過成立股份制公司等形式獨立運營後，公共服務應由誰來承擔成本？
葉興慶： 在以前城鄉分治的時候，農村的公共服務是由農村集體經濟組織來掏錢的，這本身是對集體資産的一種侵犯，事實上應該由公共財政來承擔。要實現農村政經分離，就要考慮這樣的前提條件，那就是當地政府已經可以將公共服務延伸到農村社區中去。
現在國家已經意識到了這個問題，在有些地方也已經開始進行實踐。比如蘇州就開始進行剝離了，鄉村的公共服務交給政府，政府為其提供道路、路燈、綠化、保潔、治安等，集體經濟組織變成一個市場主體，它們跟其他市場主體一樣，都是納稅人，都要照章納稅。
在這個過程當中，存在一個政府與集體經濟組織進行談判的問題。廣東的一些地方最近這兩年就是這麼做的，之前要照顧集體經濟組織，集體經濟組織本身的實力也比較大，它們不向政府交稅，政府也不承擔公共服務，連治安都是集體經濟組織自己來承擔的。你要把公共服務由政府管理可以，但要把之前每年履行公共服務成本的5倍－7倍一次性交給政府，再之後老老實實納稅，就像買斷工齡或者補繳社保一樣。
《財經》： 結合中國各地的實踐，集體經濟組織主要有哪些實現形式？
葉興慶： 我們現在所講的集體經濟組織，主要是社區性的集體經濟組織。其基礎是上世紀50年代以土地入股為框架圈定的，這種框架延續到現在，以它為基礎，集體經濟組織掌握一些物業，以此為獲得盈利的手段，這種簡單的形式是可行的。但除此之外，如果這些集體經濟組織想要進入競爭更激烈、專業水準要求更高的産業領域，再繼續採取這一形式就不合適了。於是在地方實踐中又涌現出來了一系列的集體經濟組織組織形式，比如集體經濟組織部分或者完全持股一個經營性的經濟實體，在這個新産生的集體經濟實體裏面，經營團隊對集體資産有了更多的支配權力，它已經不是一個典型意義的集體經濟組織了。對於集體經濟組織非農活動比較多的地方，這種形式有比較大的生存空間。
《財經》： 廣東一開始是將原先的三層公社體系改製成了三層合作社形式，以此作為集體經濟組織的承載主體。後來又在這個基礎之上，出現了南海的集體股份制合作制等形式。
葉興慶： 南海就是把社區性的集體經濟組織改製成了股份合作制。但需要注意，集體經濟組織的法人地位問題並沒有完全解決。很多集體經濟組織改組的股份合作制實體沒有辦法進行工商註冊，沒法開稅票和開賬戶。所以南方的一些地區，就更進了一步，把集體經濟組織徹底改組為股份制公司了。
也有學者指出，公司化本身就是一把雙刃劍。其發展到一定程度之後，就跟集體經濟組織的本質特徵沒有什麼關係了。我認為這是一種方向，在集體土地已經沒有了，或者集體農用地已經很少的地區，當地的公共事業也已經剝離給政府之後，農民已經完全市民化了，集體經濟組織改制為典型意義上的股份制公司是可以的。北京的部分郊區，廣東的一些城中村，都是這樣做的。
鎖定成員權
《財經》： 從南海等地過去的實踐經驗來看，上述改革的第三個任務，也就是成員權的定義，是否是最困難的？
葉興慶： 對，但它最關鍵。具體來説，改革之前成員權的定義，包括兩個方面：其一，什麼人有資格成為集體經濟組織的成員？按照我們的傳統做法，就是跟身份綁定，實行身份制。你在這兒出生，你肯定有成員權；你通過合法的婚姻將戶口遷入之後，也可以成為集體經濟組織的成員。除此之外，從合法性來説，就沒有什麼公開、正式的進入集體經濟組織的途徑了。其二，有了成員權之後，意味著獲得什麼權利？按照傳統的做法，從財産權的角度來説，首先是你會有承包地，獲得承包經營權；其次是有申請使用宅基地的權利。第三是參與集體資産收益的分配權。除此之外，還包括其他的非財産性的權利，比如民主管理、民主監督等。
從今年中央一號文件本身以及以往的一些比較正式的文件中來看，對於未來集體經濟組織的成員權問題，並沒有説得很詳細。但是我主張，從長遠看，成員權改革的核心之一，是應該鎖定邊界。應該設定一個時間點，以其為準，來鎖定集體成員的邊界。我不太主張繼續堅持現在的做法，也就是不管在什麼情況之下，只要是新出生的成員，只要是通過合法的婚姻加入的，都能夠不斷地成為集體經濟組織的成員。這樣的産權制度安排，不利於人口今後的城鎮化，不利於集體資産配置效率的提高，也不利於像南海這樣的一系列社會矛盾問題的解決。不鎖定的話，就會沒完沒了。
事實上，我們在很多現有的改革過程中，已經體現了這樣的改革取向。
《財經》： 有什麼具體的案例？
葉興慶： 我們在一些單項問題上的改革做法，實際上已經在針對我們傳統的集體經濟所有制的成員權進行改革。傳統的集體所有製成員權的含義是——只要是符合身份的，就天然是這個集體經濟組織的成員，只要是成員，就天然的要一份産權，要承包地要宅基地。
但是，我們在進行土地承包要股份制度改革的時候，就提出來長久不變的概念，生不增死不減，這實際就是指在承包期的70年當中，沒有成員權的概念了。不管是通過出生還是通過合法的婚姻進入，都不意味著你能分配新的承包地。這就是家庭承包責任制的內涵。土地在分配到戶的時候，是考慮了當時的人口因素的，你家承包的時候有五口人，分配了相應的土地。後來你家變成兩口人或者是十口人，但是土地的承包經營權已經變成家庭的共有財産、共有産權，所以不存在什麼無地人口的概念了。
此外，在集體經濟組織內部，比如南海的實踐當中，一開始是土地之外的經營性資産量化搞股份制合作，固化到人，但是人有生老病死，有遷出遷入，所以經過多年不斷的博弈之後，最終也選擇了這種股權固化的做法，也就是説，集體經營性資産搞股份制改造之後，確權到人，然後固化到戶。股權沒説年限，那就是永久股權。然後通過遺産繼承的方式往下走。這就是對於成員權的一個重大的改造。這個改造使中國集體所有制的內涵發生了悄然的變化。這種情況下的集體所有制，和我們傳統意義上的集體所有制，有著根本的區別。
綜上所述，為避免引起爭端，對已經針對集體經濟組織實行股份合作制改革的地方，實際上在改革的過程中就對成員權進行了一次清理，對資産也做了量化。在這個基礎上，就不應該再去追究成員權的問題了；而在還在沒有實施農村集體經濟組織改革的地方，下一步要搞改革，首先就要把成員的資格搞清楚。哪些人有資格來分這個集體資産。搞清楚之後，就到此為止鎖定了。今後新增加的人，新死亡的人，都不影響産權的變化了，核心就是生不增死不減。
《財經》： 但是要鎖定成員權很麻煩的一點是，如果一些群體，比如外嫁女，一旦被排除集體經濟組織外部，這些人的權益就沒法得到保障了。
葉興慶： 成員權問題的確比較敏感。存在一個各方利益兼顧的問題。我認為還是要秉著因地制宜，社會矛盾最小化、社會共識最大化這樣的原則，界定新形勢下或者未來的成員權的內涵。而且的確要尊重農民，不能替農民劃條條框框。因為各地的情況的確不一樣，比如江蘇對外嫁女的情況比較包容，廣東因為鄉村文化中重男輕女的觀念根深蒂固，相對來説對外嫁女更排斥一些。所以，全國未來要出臺的一系列相關意見和制定的條例，都是宜粗不宜細的，否則各地可能誰都受不了。
總體方案孕育中
《財經》： 目前各地在紛紛進行的集體産權制度改革是否存在“各自為政”、最終全國無法統一的問題？
葉興慶： 實際上，目前有關土地的集體産權制度改革，全國都是一樣的，按照統一的方案在做。主要區別就在於2.4萬億元的經營性資産，它們實際是在城市化、工業化的過程中間産生的增值收益的積累。這種改革主要集中在城郊農村和工業化較快的農村地區。按照中農辦陳錫文主任之前的計算，全國農村當中，大概有10%的有這樣的改革任務，剩下的因為沒有集體經營性資産，不需要進行這樣的改革。
但是就在這些迫切需要改革的地區，在進行集體産權制度改革的時候，改革的類型和做法的確是五花八門，哪些資産作為改革範圍，怎麼折股量化，成員資格怎麼界定，拿到手的股份的具有哪些權利等一系列問題，的確是需要規範起來的。之前不久，農業部等多個部委聯合發佈了《積極發展農民股份合作賦予農民對集體資産股份權能改革試點方案》，這是經過中央深改組審議通過的，其核心就是部分解決這些問題，對經營性資産進行折股量化，對股份制合作改革進行規範。
《財經》： 但是農村集體産權制度改革的三個核心方面，到底如何取捨，現在並沒有清晰的框架。
葉興慶： 從改革的邏輯上，應有一個“統”與“分”的關係，因此回過頭來看的話，十八屆三中全會《決定》在這個問題上是有欠缺的。它將大量的問題分解到各個部門，因為它們對政策的來龍去脈比較熟悉，所以建議的操作性很強。但問題在於，最終出現的結果就是協調、統一的程度不夠。它講到了各個領域的各種具體的改革意見，有很多具體的改革舉措，存在很多亮點和突破，但它們大多是體現在單項改革上面，對於集體産權制度改革和集體所有制的實現形式等更為頂層的問題，沒有一個總體設計。十八屆三中全會已經召開一年多了，要出成果，著急就把“分”的部分出來了一點，“統”的部分還沒有出來。這個問題不僅農口有，在其他的很多領域也存在，這是需要改進的地方。
《財經》： 目前各相關部門有無相應的改革進展？
葉興慶： 在國有資産管理改革方面，目前國家已經成立了相應的權威機構。在“三農”這一塊的改革領域，相關部門對集體産權制度改革的調研、謀劃速度也在加快，實際上也是希望能夠儘快出臺一個總體性的設計。
當然，工作還在進展當中不便多説。能夠説的就是，自2014年以來，中央有關部門，根據相關文件的要求，為出臺農村集體産權制度改革的總體意見，進行了大量的前期研究，會有相應的成果出現。最近出臺的一系列改革舉措，包括實行“三權分置”、引導土地經營權有序流轉，賦予農民對集體資産股份權能，還有土地徵收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革，它們實際上都已經涉及到對集體所有制的改造。
除此之外，今年中央一號文件對此已經提出了改革的具體方向。比如第22條的表述為，“出臺穩步推進農村集體産權制度改革的意見”。此外在第28條中還表示，“抓緊研究起草農村集體經濟組織條例”——既然是條例，就不是地方性而是全國性的，要對集體經濟組織最基本的東西規範起來——實際就是針對“各自為政”的問題，在中央層面正在進行類似頂層設計的過程。對於今後要制定出臺的更為詳細的文件來説，這就是具體的方向和思路。
資料
2015年中央一號文件（節選）
第22條：推進農村集體産權制度改革。探索農村集體所有制有效實現形式，創新農村集體經濟運作機制。出臺穩步推進農村集體産權制度改革的意見。對土地等資源性資産，重點是抓緊抓實土地承包經營權確權登記頒證工作，擴大整省推進試點範圍，總體上要確地到戶，從嚴掌握確權確股不確地的範圍。對非經營性資産，重點是探索有利於提高公共服務能力的集體統一運營管理有效機制。對經營性資産，重點是明晰産權歸屬，將資産折股量化到本集體經濟組織成員，發展多種形式的股份合作。開展賦予農民對集體資産股份權能改革試點，試點過程中要防止侵蝕農民利益，試點各項工作應嚴格限制在本集體經濟組織內部。健全農村集體“三資”管理監督和收益分配製度。充分發揮縣鄉農村土地承包經營權、林權流轉服務平臺作用，引導農村産權流轉交易市場健康發展。完善有利於推進農村集體産權制度改革的稅費政策。
第28條：健全農村産權保護法律制度。完善相關法律法規，加強對農村集體資産所有權、農戶土地承包經營權和農民財産權的保護。抓緊修改農村土地承包方面的法律，明確現有土地承包關係保持穩定並長久不變的具體實現形式，界定農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權之間的權利關係，保障好農村婦女的土地承包權益。統籌推進與農村土地有關的法律法規制定和修改工作。抓緊研究起草農村集體經濟組織條例。加強農業智慧財産權法律保護。
評 論