反腐法學專家：治理圈子腐敗要改革權力結構

劉小妹 中國社會科學院國際法所副研究員

中國是個熟人社會、關係社會，每個人都生活在各種各樣的圈子之中，並通過圈子裏的互助、關愛，編織盤根錯節的關係網，構建堅實穩定而又溫情脈脈的社會交往結構。圈子文化本無可厚非，但是這種文化一旦進入官場，與權力勾連在一起，便成為滋生腐敗的土壤。

官場“圈子文化”根源與形態

找到病根，才能開出藥方。治理“圈子腐敗”首先要認識“圈子文化”嫁接並生長在“權力場”上的三個根本原因：一是權力過分集中的組織機構體制。我們的國家機構是按照民主集中制原則組織起來的，而且在黨的組織、行政系統、軍隊系統裏都有下級服從上級的紀律要求，由此黨政軍系統裏都出現了權力過分集中的問題，比如“一把手”現象，還有狐假虎威的“秘書幫”現象。權力過分集中為權力尋租提供了基礎和條件。

二是，身心交換的傳統文化資源。“得民心者得天下”這是中國的政制邏輯。在大的方面，執政者以關懷民生為策略，通過照顧和安頓民“身”，來獲得人民對政治統治的信任、忠誠，得民心，進而得天下。在小的方面，這種以“安身”來獲取“交心”的利益交換模式，一旦走入官場，集中的權力通過掌握大量公共資源，在交織、互惠中完成利益整合，並通過“權力場”中的人向圈子中的最高權威的“交心”和忠誠，達成自上而下控制的權力結構，形成小集團。於是，在這樣的官場中，在這樣的圈子裏，公職人員、黨政幹部不顧黨紀國法，誰官大就聽誰的，形成了只對“上”負責，不對人民負責，只謀小集團利益，不為人民服務的不良風氣，嚴重破壞了官場生態。

三是，法治不完備，權力得不到制約。權力集中並不必然導致腐敗，集中的權力得不到有效制約，才是腐敗發生的根本原因。目前，我國的法治建設在很多方面還不完備，比如法律規定過於抽象原則、權力運作不夠公開透明、監督機制尚不健全，導致在現實中，制度牛欄關貓，權力信馬由韁，腐敗頻發。

官場“圈子”在本質上是一個利益聯盟，一個利益均沾的腐敗共同體。在表現形態上，這個“圈子”有一個掌握著大量公共資源的權力中心，這個權力中心通過權力裙帶關係，完成利益輸送和利益整合，並基於身心交換的模式形成對權力中心的服從，最終建立起一個利益集團，一個自稱為王的“山頭”。

治理“圈子腐敗”，重建官場生態

如今腐敗都有圈子，打掉一隻“老虎”，其曾經任職之處的下屬官員、親屬往往是一挖一大串，塌方式的腐敗觸目驚心。最為典型的，就是秘書幫、石油幫、山西幫。2014年11月，中紀委曬出中央巡視組第二輪“巡視清單”，披露了“五大突出腐敗問題”，其中之一就是“山頭主義”、“圈子文化”。

在“山頭主義”、“圈子文化”的染指下，一些領導幹部喪失黨性，漠視國法，稱兄道弟，抱團扎堆，拉幫結派，只為圈內人的利益服務，只按潛規則行事，不僅渙散了組織，滋生了腐敗，而且破壞了官場生態，必須予以治理。因此，破除官場“圈子文化”是當前黨風廉政建設和反腐敗鬥爭的重要著力點，中紀委曬出“圈子文化”，標示了反腐新常態向縱深方向的推進。

基於官場“圈子文化”形成的根源，治理“圈子腐敗”，需要從改革權力結構和推進法治反腐兩個方面著力。

改革權力結構，規範權力運作

腐敗的本質是權力的濫用和私用，因此，反腐敗工作必須以“權力過分集中”這個“總病根”為原點，以權力結構改革為核心，用立法有效制約和控制權力。

改革權力結構，首先要轉變黨的執政方式，提高依法執政的能力，定位好黨的領導與依法行政、與獨立行事審判權檢察權的關係；其次要加強和完善人民代表大會制度，把人民代表大會制度作為實現黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的制度平臺，加強人大監督；三是要堅持有限政府的理念，繼續簡政放權，推進行政審批制度改革和政府職能轉變，讓市場在資源配置中起主要作用；四是要加強監督權，完善監督體制，即一方面理順紀檢部門（組）與同級黨委的關係，強化監督職權，使監督權和決策權形成相對應的制衡關係，另一方面整合紀檢監察機關和檢察機關，形成監督合力，使紀律監督與法律監督相輔相成。

規範權力運作就是要通過立法實現權力法治化，達到預防腐敗的目的。權力法治化旨在通過依法行使權力從制度層面根除誘發腐敗的土壤。具體而言，要加強以下方面的立法：一是建立依法決策的機制，從源頭上防治腐敗；二是依法行政，推行政府權力清單制度；三是全面推進政務公開和陽光司法，以公開促公正；四是在源頭上加強和完善政務公開、公民參與、行政程式、行政組織法等一系列的立法，讓權力在法律下運作。

加快反腐敗國家立法，推進法治反腐

腐敗要標本兼治，制度反腐才是治理腐敗的根本之道。制度反腐的核心是依法反腐，其前提是有較為系統、完備的反腐敗法律體系。2013年3月9日，全國人大常委會法工委透露，完善反腐敗方面的立法，已被列入未來5年的立法規劃。十八屆四中全會《決定》關於“加快推進反腐敗國家立法”的要求也將進一步推動反腐敗國家立法進程。

針對我國反腐敗立法尚存在權力運作制度不健全、懲治腐敗的規則較為分散、欠缺反腐敗綜合性立法等缺陷，加快推進反腐敗國家立法，首要的是制定反腐敗基本法，其核心內容是確立我國反腐敗基本制度，明確反腐敗的原則、體制和程式等問題。此外，借鑒美國、新加坡、俄羅斯、南韓等國家的反腐敗立法經驗，除了基本法，我們還要有針對性的制定和完善專門的反腐敗單行法律，比如完善懲治貪污賄賂和瀆職侵權犯罪、規範國家工作人員從政行為方面的法律規定，規範領導幹部工作生活保障制度，制定領導職務責任追究法、公民舉報法等等，使反腐完全落入法制軌道，增強法治反腐能力。