“是的，這裡（五角大樓）該有個新領導了。”11月24日，當美國總統奧巴馬程式性地感謝哈格爾在任期間對美國“應對長期威脅和當前挑戰”所作的貢獻後，哈格爾如是冷淡地回應道。
新領導馬上有了人選。據《紐約時報》報道，一名美國政府高級官員在12月2日透露，奧巴馬將提名60歲的阿什頓·卡特接替哈格爾成為新任國防部部長。這位繼任者一度被哈格爾視為不舒服的“備胎”。
外媒注意到，在白宮宣佈哈格爾辭職的新聞會上，這對昔日好友的表情都不愉快。兩人都只字未提哈格爾離職原因，給外界空留揣測和想像，甚至有人調侃，難道“紙牌屋”劇情在現實中上演？
白宮長期與五角大樓不和
哈格爾是繼蓋茨之後、奧巴馬政府內的第二位擔任國防部部長的共和黨人。哈格爾任職不到兩年就辭職，可以説是無奈之舉。或者説，“辭職”不過是委婉説法，“掃地出門”才是描述哈格爾窘境的貼切詞語。
哈格爾從來不是奧巴馬決策圈的心腹成員，奧巴馬用之不順，棄之可惜，此時離職不過恰逢其時。
而白宮素來與國防部關係緊張。這一點，從前任國防部長蓋茨和帕內塔寫的書中便可一探究竟。其中，最有名的一個橋段是，奧巴馬首個任期內，時任國防部長羅伯特·蓋茨在訪問阿富汗時，吃驚地發現美軍特別行動司令部裏竟然有一部電話，直接連接到白宮一名高級國家安全官員。
“我就站在那裏，讓他們拆掉它。我告訴指揮官們，‘如果你們接到白宮的電話，就告訴他們見鬼去吧，要給我打電話。’”蓋茨當時憤怒地説。
不過，被“掃地出門”有種種客觀原因，但最根本的因素是，哈格爾始終未能融入奧巴馬的核心小圈子。並且，他與奧巴馬身邊的“紅人”、國家安全顧問蘇珊·賴斯的關係並不好。
哈格爾曾批評政府對敘利亞和伊拉克政策，而賴斯恰恰是這些政策的主要制定者。就在上個月，哈格爾還向賴斯提交了兩頁的備忘錄，詳細述説對敘利亞政策的憂慮，直接指出政府對待敘總統阿薩德的態度不夠清晰。哈格爾也意識到奧巴馬喜歡依賴“小圈子決策”機制，擔心奧巴馬與過少幕僚討論過多重要資訊，但對此束手無策。
事實上，哈格爾已被徹底排除在決策過程之外。奧巴馬和白宮都對哈格爾失去信任，認為他非但不能與白宮政策保持一致，還在暗中拆臺。作為總統，奧巴馬更喜歡統領一切，不願“下放權力”，尤其喜歡將外交決策權牢牢抓在手裏。不難想像，越戰老兵哈格爾豈能忍受如此“冷遇”？於是，正如國安會發言人所説的那樣，哈格爾早在今年10月就主動向總統提出辭職。
賴斯穩坐“小圈子”頭把交椅
奧巴馬是典型小圈子決策機制的踐行者。這個小圈子幾乎完全掌握白宮外交和安全政策的制定，成員主要包括總統本人、國家安全顧問蘇珊·賴斯、白宮幕僚長丹尼斯·麥克多諾、美駐聯合國代表薩曼莎·鮑爾等。奧巴馬在2008年競選時就與這些人關係密切，如今在缺少前國防部部長蓋茨和前國務卿希拉裏·克林頓這樣敢於説硬話的人物時，奧巴馬更是全力仰仗這批心腹幕僚。
其中賴斯穩坐小圈子的頭把交椅，並與麥克多諾密切配合。作為國家安全顧問，賴斯顯然過多干涉美外交事務，成為總統實際上的外交政策彙報人、各部門外交和安全政策的主要協調人。麥克多諾認為自己的角色就是協助賴斯，但不會參與政策制定。他把賴斯視為自己的朋友，並表示：“總統已經擁有最理想的國家安全顧問。”
賴斯和麥克多諾成功在白宮中營造了“我們對陣他們”的氛圍，把其他同僚看作需要排擠的對手，而不是合作夥伴。他們在政策上基本保持一致，都對介入敘利亞內戰、向烏提供武器打擊親俄武裝勢力持懷疑態度，有力影響了奧巴馬在這些問題上的看法。賴斯和麥克多諾的決策策略更像一支競選團隊，總是通過國內政治的視角考慮國際政策選項，因此造成白宮與國防部、國務院在是否打擊敘利亞、回應“棱鏡門”事件、處理烏克蘭危機、應對當前IS極端勢力等問題上的分歧。不過，麥克多諾和賴斯卻對外表示，總統對現在的內閣十分滿意。
而現年44歲的薩曼莎·鮑爾，其人生履歷就是移民實現“美國夢”的勵志故事：穿著星條旗T恤衫來到美利堅，漸漸擺脫愛爾蘭口音，獲得孩童時期夥伴的認可，運動出色，最後在耶魯大學獲得一席之地。畢業後，鮑爾曾是哈佛肯尼迪政府學院教授、成績斐然的記者，後成為奧巴馬長期的核心幕僚。鮑爾因在人權領域方面的工作聞名，並在2002年憑《來自地獄的難題：美國和種族滅絕》一書獲得普利策獎。奧巴馬正是因為看了此書才決定聯繫鮑爾。
奧巴馬挑選她出任駐聯合國代表的原因不止於此，兩人其實早已是工作上的夥伴。奧巴馬當選參議員一年之後，鮑爾便離開哈佛大學成為奧巴馬的幕僚。在奧巴馬競選總統期間，鮑爾與茲比格涅夫·布熱津斯基、羅伯特·馬利、蘇珊·賴斯一起成為奧巴馬的外交顧問。隨後，鮑爾曾擔任奧巴馬政府顧問和美國安會多邊事務和人權領域的負責人。2011年推翻格達費的行動擴大為內戰後，鮑爾終於有機會可以實踐其長期倡導的干涉主義政策，與希拉裏、賴斯共同敦促奧巴馬干涉利比亞事務，被公認為是美推翻格達費政權的主要政策制定者之一。同時，鮑爾也幫助政府處理了阿拉伯劇變等其他外交挑戰。如今成為美駐聯合國代表後，鮑爾對俄態度極其強硬，並在其他議題上積極為美尋求各國支援。
“小圈子”排他性嚴重
從遴選哈格爾擔任國防部部長多少也能夠反映這一小圈子的局限性。哈格爾不僅缺乏處理國家安全事務的經驗，還不具備前任蓋茨和帕內塔那樣的領導力。選擇哈格爾證明這個小圈子在國防領域“知人善用”的能力極其有限，竟然還得從奧巴馬當選總統前的參議院“熟人”中尋找合適人選。
也許哈格爾確實不夠好，但更多問題出在小圈子的封閉性上。從美國歷史上看，奧巴馬不是第一個靠小圈子決策的總統。在尼克松總統任內，其國家安全顧問亨利·基辛格就幾乎一手遮天，把權力發揮得淋漓盡致，後來身兼國家安全顧問和國務卿兩個重要職務時，幾乎掌控白宮政策制定的全過程。基辛格的個人能力決定了這一決策機制也能催生有效政策。但歷史同樣能給出很好的反面例子：前總統小布希發動伊拉克戰爭就主要依靠了3個男人和1個女人的意見，分別是副總統切尼、國防部部長拉姆斯菲爾德、副部長沃爾福威茨和另一個賴斯——康多莉扎·賴斯。
奧巴馬政府小圈子的排他性可以説是歷屆美國政府中最嚴重的。哈格爾和國務卿克裏都是受害者。《紐約時報》甚至把被攔在白宮決策大門之外的克裏比作《地心引力》中初上太空的瑞安·斯通，處於一種游離漂浮狀態。這一點在一年前處理是否打擊敘利亞問題上可見一斑。奧巴馬與麥克多諾在白宮草坪閒庭漫步之後，突然宣佈空襲巴沙爾必須先尋求國會授權。然而，就在幾小時前，克裏才公開警告巴沙爾：美國將很快採取行動。奧巴馬的言辭無疑扇了克裏一記響亮的耳光。有趣的是，國會否決空襲敘利亞，卻又是克裏“不計前嫌”挺身救主，與俄在敘利亞毀滅化學武器方面達成協定。
不過，前國防部部長蓋茨和帕內塔的回憶錄卻沒給奧巴馬以白宮為中心的團隊留任何面子，亮出了刺眼的“差評”。帕內塔寫道，白宮團隊“急急忙忙想擺脫伊拉克”，回絕了五角大樓提出的2011年後美國仍需保留一定駐軍的建議，結果“伊斯蘭國”崛起，來勢洶洶。蓋茨則更露骨地寫道，“高級軍官懷疑、不信任包括總統和副總統在內的白宮官員，這成為困擾我的最大問題。”
奧巴馬還需要尋求真正的“解藥”
繼任者阿什頓·卡特曾擔任國防部常務副部長，是一名學者型官員，對防核擴散頗有研究。那麼問題來了，奧巴馬能夠容忍個性強硬如蓋茨、帕內塔的國防部部長嗎？如果可以，阿什頓·卡特將是不錯的選擇。
但是，無論誰執掌五角大樓都無法根本解決奧巴馬政府決策機制的弊端。任何一位繼任者都會盤算，白宮究竟能給自己多大的自由空間完成本職工作。新任部長上臺後將面對一系列挑戰，軍費、“亞太再平衡”戰略、阿富汗、伊拉克、敘利亞問題等。卡特上任後有可能發現，更嚴峻的挑戰是決策權仍由總統及其白宮小圈子把持，而這些心腹幕僚往往缺少獨立立場，缺乏外交與安全事務的知識和經驗。
如今，奧巴馬拒絕聆聽圈外人士的意見，這個問題自擊斃本·拉丹後就一直存在。如此一來，撤換國防部部長不會根本改變美國對外戰略，“亞太再平衡”應會繼續推進，美國也難以從中東亂局脫身，尤其是白宮團隊的精力仍會受中東局勢牽扯。
解鈴還需繫鈴人。無論國家安全團隊的決策機制如何變化，都體現了總統的需求和願望。如果奧巴馬不願意正視小圈子機制存在的問題，不願意糾正過去兩年犯下的決策錯誤，再怎麼遣兵調將，那也只會是“鐵打的營盤流水的兵”。
這麼看來，也許哈格爾辭職的原因究竟是什麼已不重要，重要的是奧巴馬外交與安全團隊運轉不靈的弊病已暴露無遺，解雇一名政策“輕腳印”內閣官員無非是一劑快捷便利的“猛藥”，或者“毒藥”。無論答案是什麼，疲於應付的奧巴馬還需要尋求真正的“解藥”。
（作者單位係中國現代國際關係研究院美國所）
評 論