《中國國家治理現代化》

胡鞍鋼 清華大學公共管理學院教授、博導，清華大學國情研究院院長

毛澤東的制度創新中包括社會主義國家制度創新。這主要體現在1954年制定的《中華人民共和國憲法》。這部憲法，按照毛澤東的説法，總結了從清朝末年以來憲法問題的經驗，還參考了蘇聯和各人民民主國家憲法中好的東西。毛澤東還特別指出，講到憲法，資産階級是先行的。英國也好，法國也好，美國也好，資産階級都有過革命時期，憲法就是他們在那個時候開始搞起的。我們對資産階級民主不能一筆抹殺，説他們的憲法在歷史上沒有地位。毛澤東認為，我們的憲法，是新的社會主義類型，不同於資産階級類型。我們的憲法，就是比他們革命時期的憲法也進步得多。我們優越于他們。中國作為現代化的落伍者，又是後來者，具有“後發優勢”。這裡毛澤東在制定中華人民共和國憲法時，自覺不自覺地利用了“後發優勢”，包括一方面總結前人和外國人的（包括蘇聯社會主義國家和美國等資本主義國家的憲法）積極的與消極的、進步的與倒退的經驗和教訓，另一方面還要超越于前人和外國人，因而就有可能在國家制度創新方面獲得後發優勢。對此，毛澤東既有自覺性，更有自信性，他的結論就是中國的憲法優越于西方的憲法。這在當時是很難讓人接受的。但是，隨著實踐的檢驗、歷史的檢驗、國際的比較，“毛澤東預言”得到驗證，中國的確創造了獨特的社會主義國家制度。其主要內容包括：

民主集中制。《中華人民共和國憲法》第三條規定：中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則。這既不是民主制，也不是集中制。既有民主，又有集中，才能實現“既有紀律又有自由，既有統一意志又有個人心情舒暢那種生動活潑的政治局面”的政治民主目標。從這個意義上看，中國的民主集中制對西方民主制是一個超越，如同“兩條腿走路”是會超過“一條腿走路”。

全國人民代表大會制度。1948年9月，毛澤東在中共中央政治局會議上講：關於建立民主集中制的各級人民代表會議制度問題，我們政權的制度是採取議會制呢，還是採取民主集中制？過去我們叫蘇維埃代表大會制度，蘇維埃就是代表會議，我們又叫“蘇維埃”，又叫“代表大會”，“蘇維埃代表大會”就成了“代表大會代表大會”。這是死搬外國名詞。現在我們就用“人民代表會議”這一名詞。我們採用民主集中制，而不採用資産階級議會制。議會制，袁世凱、曹錕都搞過，已經臭了。在中國採取民主集中制是很合適的。我們提出開人民代表大會，孫中山遺囑還寫著要開國民會議，國民黨天天念（孫中山）遺囑，他們是不能反對的。外國資産階級也不能反對，蔣介石開過兩次“國大”他們也沒有反對。德國、北朝鮮也是這樣搞的。我看我們可以這樣決定，不必搞資産階級的議會制和三權鼎立等。

新中國成立之後,人民代表大會制度正式成為中國的根本政治制度。它是由《中華人民共和國憲法》所規定：中華人民共和國的一切權力屬於人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。全國人民代表大會是最高國家權力機關，地方各級人民代表大會是地方國家權力機關。國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會産生，對它負責，受它監督。

這一制度與外國普遍採用的議會制度是有本質區別的。第一，議會制度是基於議會黨團，代表不同的利益集團。人民代表大會制度中沒有議會黨團，也不開展界別活動，人大代表是按照選舉單位（除解放軍代表團外，一般按照行政區劃）組成代表團參加代表大會。第二，西方制度通常實行立法權、行政權、司法權“三權分立”。我國則採取人民代表大會與政府、法院、檢察院的形式。第三，議會制度下的議員基本是不同黨派的代表，我國的人大代表是由人民選舉産生。第四，議會制度下是兩黨或多黨輪流執政，執政綱領或政策就輪流變化。中國則是共産黨領導、多黨參政、政治協商，以保證執政綱領和政策的連續性、穩定性及長治久安。

中華人民共和國主席制度。設立這一制度，是國家主席行使國家元首職權，統率全國武裝力量，擔任國防委員會主席，擔任最高國務會議主席。為什麼中國實行國家主席制度？這是毛澤東的精心設計，為的是保證黨和國家安全。對此，他有過解釋：為保證國家安全起見，設了個（國家）主席。我們中國是一個大國，疊床架屋地設個主席，目的是為著使國家更加安全。有議長，有總理，又有個主席，就更安全些，不至於三個地方同時都出毛病。設國家主席，在國務院與全國人民代表大會常務委員會之間有個緩衝作用。毛澤東在親自修改審定的《憲法草案初稿説明》中指出，它與資本主義國家和我國歷史上的總統制完全不同。中華人民共和國主席是全國人民團結一致的象徵。他既不是立法的也不是行政的首腦，並不具有特殊權力，但是依靠他的地位和威信，他可以向全國人民代表大會、全國人民代表大會執行委員會和國務院提出建議或召集國務會議，因而向國家做出他的貢獻。中華人民共和國主席最初由1954年憲法規定設立。國家主席是政治體制中一個獨立的國家機關，既是國家的代表，又是國家的象徵。

因“林彪事件”的政治原因，1975年憲法取消了國家主席的設置。

1982年憲法規定恢復設立中華人民共和國主席。國家主席的職權是：根據全國人民代表大會的決定和全國人大常委會的決定，公佈法律，任免國務院總理、副總理、國務委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長，授予國家的勳章和榮譽稱號，發佈特赦令，發佈戒嚴令，宣佈戰爭狀態，發佈動員令，派遣和召回駐外使節，批准和廢除同外國締結的條約和重要協定，代表國家接受外國使節。中華人民共和國主席、副主席由全國人民代表大會選舉産生，必須接受全國人民代表大會的監督。國家主席的活動都是按照全國人民代表大會和全國人大常委會的決定進行的。因此，中國國家元首制度是集體的，由國家主席和全國人民代表大會及其常委會結合起來行使。

國務院制度。國務院作為國家最高行政機關，實行中央一級政府制。國務院實行由總理主持國務院全體會議和常務會議的工作制度，負責政府方面的日常工作，統一領導全國地方各級國家行政機關的工作。地方各級人民政府作為國務院統一領導下的國家行政機關，對本級人民代表大會和上級國家行政機關負責並報告；地方各級人民政府所屬各工作部門，受該級人民政府的統一領導，並受上級人民政府（直至國務院）主管部門領導。這就形成了中國特有的垂直領導與雙重領導相結合的行政領導體系。

1956年毛澤東在《論十大關係》一文中明確提出，中央的部門可以分成兩類。有一類，它們的領導可以一直管到企業，它們設在地方的管理機構和企業由地方進行監督；有一類，它們的任務是提出指導方針，制定工作規劃，事情要靠地方辦，要由地方去處理。他還特別指出，我們的憲法規定，立法權集中在中央。但是在不違背中央方針的條件下，按照情況和工作需要，地方可以搞章程、條例、辦法，憲法並沒有約束。由此形成了世界上獨特的中央集權與地方分權相結合的制度，中央集權是“為了建設一個強大的社會主義國家，必須有中央的強有力的統一領導，必須有全國的統一計劃和統一紀律”。地方分權是“在鞏固中央統一領導的前提下，擴大一點地方的權力，給地方更多的獨立性，讓地方辦更多的事情。這對我們建設強大的社會主義國家比較有利”。毛澤東的結論是：“我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣複雜，有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多。”不過毛澤東認為，在解決中央和地方、地方和地方的關係問題上，我們的經驗還不多，還不成熟，提出每過一個時期就要總結經驗，發揚成績，克服缺點。

從後來的實踐來看，兩個積極性還可以進一步延伸為“中央為主導、地方為主體”。所謂中央為主導，是指中央對地方的領導、指導和引導；所謂地方為主體，是指地方是中央決策的實施主體，對地方事務負總責。這就構成了中央政府與地方政府激勵相容機制：一方面是全國的“大一統”，避免“一盤散沙、四分五裂”，同時“統而不死”；另一方面是地方的“正當獨立性”，讓地方發揮自主性、積極性、創新性，同時“活而不亂”。

此外，還有中國人民政治協商會議全國委員會制度，中央軍事委員會制度，中央司法系統（如最高人民法院、最高人民檢察院），等等。

中國為什麼不能實行西式民主？這既是一個新問題，也是一個老問題。早在1949年毛澤東就回答了這個問題，他把西方和中國的關係稱為“老師和學生”的關係。他説，帝國主義的侵略打破了中國人學西方的迷夢。很奇怪，為什麼先生老是侵略學生呢？中國人向西方學得不少，但是行不通，理想總是不能實現。多次奮鬥，包括辛亥革命那樣全國規模的運動，都失敗了。國家的情況一天一天壞，環境迫使人們活不下去。懷疑産生了，增長了，發展了。他還説，西方資産階級的文明，資産階級的民主主義，資産階級共和國的方案，在中國人民的心目中，一齊破了産。一切別的東西都試過了，都失敗了。這就是為什麼毛澤東所建立的新中國不是資産階級民主的共和國，而是人民民主的共和國。（本文摘自胡鞍鋼等著《中國國家治理現代化》，2014年9月出版）