王雅琴 國家法官學院教授
2014年11月1日，十二屆全國人大常委會第十一次會議表決通過了《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）的修改草案，這是我國《行政訴訟法》自1989年4月4日制定、1990年10月1日實施以來做出的首次修改。《行政訴訟法》是我國社會主義法治建設史上稱得上“具有里程碑意義”的一部法律。儘管在司法實踐中行政訴訟可以説是“舉步為艱”，但當年該法律的頒布實施對於促進我國的行政法治建設和推進我國的社會主義法治進程，卻發揮了非常重要的作用。其規定的“合法性審查”，要求行政執法應當“有法可依”，加速了我國的行政立法，20幾年來，《行政復議條例》、《行政處罰法》、《國家賠償法》、《行政復議法》、《行政許可法》、《治安管理處罰法》、《政府資訊公開條例》、《行政強制法》以及大量涉及行政管理的經濟法律、法規得以頒布實施；也是其規定的“合法性審查”，要求行政執法應當“執法必嚴”，促進了我國行政執法人員依法行政的意識和水準不斷提高，推進了我國建設法治政府的進程；更是其規定的“合法性審查”，促使我國公民權利意識、維權意識、法律意識得以普遍提高，在監督行政機關依法行政方面發揮了重要的作用。
但是，《行政訴訟法》制定之初，我國尚處於計劃經濟時代，隨著我國改革開放的深入，社會主義市場經濟的建立和發展，《行政訴訟法》越來越難以適應新形勢下對於行政機關的監督，難以滿足對於公民、法人或者其他組織合法權益保護的需要。“起訴難、審理難、執行難”，“撤訴率高、上訴率高、信訪率高”等諸多問題逐漸形成並暴露出來，極大地影響了人民法院的司法權威、影響了人民政府的權威，也影響著法律的權威。因此，修改《行政訴訟法》的呼聲越來越高。十二屆全國人大常委會第十一次會議通過了修改《行政訴訟法》的決定，非常適時地回應了社會的這一需要、道出了廣大人民群眾的心聲、滿足了廣大人民群眾的要求。
原《行政訴訟法》共75個條文，修改或新增條文多達61個，改動之大，可見一斑，同時也説明修改《行政訴訟法》之必要。新修改的《行政訴訟法》，有多處值得樂道，其中最值得一提的，就是行政訴訟在解決行政爭議、保護行政相對一方權益方面有突出表現。
一是取消了原來的“維持”規定，增加了“解決行政爭議”和保護起訴人訴權的內容。人民法院解決行政爭議，受理行政案件是前提，為此，需要保護作為行政相對人的公民、法人和其他組織的行政訴權。儘管在此之前，最高人民法院為此專門出臺過司法文件，但是“起訴難、立案難”的問題仍然難以解決。這次修改《行政訴訟法》對此專門增加了一個條款，規定：“人民法院應當保障公民、法人和其他組織的起訴權利，對應當受理的行政案件依法受理。”“行政機關及其工作人員不得干預、阻礙人民法院受理行政案件。”為了保障這一規定的落實，保障公民、法人和其他組織的行政訴權，這次修改行政訴訟法還將“受理審查制”修改為“起訴登記制”，明確規定：“人民法院在接到起訴狀時對符合本法規定的起訴條件的，應當登記立案。”“對當場不能判定是否符合本法規定的起訴條件的，應當接收起訴狀，出具註明收到日期的書面憑證，並在七日內決定是否立案。不符合起訴條件的，作出不予立案的裁定。裁定書應當載明不予立案的理由。原告對裁定不服的，可以提起上訴。”為了保障這條規定能夠真正落實，新修改的行政訴訟法還規定了“飛躍起訴制度”，即明確規定：“人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，當事人可以向上一級人民法院起訴。上一級人民法院認為符合起訴條件的，應當立案、審理，也可以指定其他下級人民法院立案、審理。”
二是擴大了屬於人民法院行政訴訟受案範圍的明確規定。雖然原《行政訴訟法》也以列舉式的方式規定了行政訴訟的受案範圍，但是，當年對於現在已有的一些行政行為難以預見，因此也未能做出全面規定。當年，以列舉的方式規定行政訴訟受案範圍，肯定是難以窮盡的，但新修改的行政訴訟法還是在這方面做了努力，將目前能夠納入到人民法院司法審查範圍的行政行為，儘量納入，並明確列舉，使人一目了然，這對於目前我國法律水準尚不高的廣大行政相對人來説，是有利的。特別是現在有些行政行為，一些地方法院就明確表示不予受理，如徵地補償、拆遷補償類行政案件等，由於現行《行政訴訟法》未予明確規定，有關公民的合法權益難以得到有效的司法救濟。現在修改後的行政訴訟法明確將其列舉出來，在新修改的行政訴訟法實施以後，如果再有法院不予受理，顯然沒有法律依據。而且根據上述“飛躍起訴”的有關規定，相信作為行政相對人的公民這類權益將能得到有效的司法救濟或者司法保障。
三是延長了行政訴訟起訴期限，即將原來規定的“3個月”修改為“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當自知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月內提出。法律另有規定的除外。”“因不動産提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理。”同時規定：“公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他不屬於其自身的原因耽誤起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期限內。”起訴期限從原來的“3個月”延長到“6個月”，延長了整整一倍，其實質就是為了讓作為行政相對人的公民、法人和其他組織能夠有充分時間了解、感受行政行為給自己帶來的影響，並有時間充分考慮如何行使自己的行政訴權，通過行政訴訟爭取自己的合法權益。在起訴過程中，為了保障起訴人能夠正確行使行政訴權，新修改的行政訴訟法還規定了嚴格的“法官釋明制度”。如其明確要求人民法院對於“起訴狀內容欠缺或者有其他錯誤的，應當給予指導和釋明，並一次性告知當事人需要補正的內容。不得未經指導和釋明即以起訴不符合條件為由不接收起訴狀。”“對於不接收起訴狀、接收起訴狀後不出具書面憑證，以及不一次性告知當事人需要補正的起訴狀內容的，當事人可以向上級人民法院投訴，上級人民法院應當責令改正，並對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。”上述規定顯然增加了法官在釋明制度中的責任以及上級人民法院在釋明制度中的監督職責。而這些規定的宗旨顯然是為了保障作為行政相對人的公民、法人和其他組織行政訴權的有效行使，保障其受到行政行為侵害的合法權益能夠獲得有效的司法救濟。
四是加大了對行政訴訟進行檢察監督的力度。首先是增加了最高人民檢察院對各級人民法院生效裁判的檢察監督權；其次是擴大了人民檢察院監督的範圍，既包括生效司法裁判調解，也包括司法審判人員；再次是增加了有關檢察建議的規定，即明確規定：“各級人民檢察院對審判監督程式以外的其他審判程式中審判人員的違法行為，有權向同級人民法院提出檢察建議。”而上述有關檢察監督力度的增強，其宗旨不僅在於監督人民法院司法審判人員對行政案件依法審判，而且在於監督人民法院的司法審判要依法進行，要切實發揮監督行政機關依法行政的功能，切實發揮保護作為行政相對人的公民、法人和其他組織合法權益的司法救濟作用。
除上述修改之外，行政訴訟法的修改還涉及到許多方面，如擴大了人民法院主動行使的職權，包括自由裁量權和裁判權，增加了證據種類，使行政裁判更加類型化、科學化，增加規定了被告出庭應訴問題，增加了簡易審理程式，延長了審限，明確了再審條件，明確了約束行政機關執行司法裁判的措施等等。
儘管十二屆全國人大常委會第十一次會議對行政訴訟法做了如此大的修改，但在筆者看來，有關我國行政訴訟制度的完善，仍有諸多美中不足的問題，特別是上位法的依據問題，亟待解決。其中有關行政訴訟制度的憲法依據問題，如司法權監督行政權的憲法依據問題，再如人民法院行政審判職能是否應在人民法院組織法中有所體現的問題，有關行政審判組織設立的組織法依據問題，等等。有關這些問題的闡述，筆者在我國行政法研究會2014年年會上所提交的論文中已經述及。相信在黨的十八屆四中全會決定的指引下，在建設法治中國過程中，我國的行政訴訟制度必將越來越完善，公民的合法權益越來越有保障。
評 論