十八屆四中全會的重要主題是全面推進依法治國，反腐是其重頭戲之一。實踐證明，沒有有效的反腐，全面深化改革最終將成為空談；而如果沒有法治，則反腐也可能是鏡花水月。在十八大之後迅疾的反腐風暴中，認真思索法治，重新理解反腐，既是契機，也是必然。
貪腐內在於人性的不完美
官商勾結、賣官鬻爵、貪污腐敗、貧富分化、環境污染、司法不公、政府失信、政黨惡鬥、種族撕裂、社會歧視、政治操縱、犯罪高發、道德滑坡、黑社會橫行、食品衛生危機、民眾移民外逃……幾乎人類所有的慘劇都在這裡上演，所有的醜惡都在這裡肆虐！
也許難以想像。這，就是鍍金時代的美國！
19世紀60年代，內戰之後，百廢待興，美國終於迎來其歷史上的第一次騰飛。然而，內戰英雄格蘭特卻成了政治"罪人"，在格蘭特、海斯、克利夫蘭等一系列平庸總統執政期間，美國在經濟快速發展的同時，也進入了貪腐的快車道，社會誠信淪落、政府誠信喪失。在美國地方政府中操縱選舉、控制市政建設、貪污腐敗的"城市老闆"橫行近一個世紀，眾議院成為拍賣行，政府成為利益交換地，而法院則是當之無愧的幫兇。
時人哀嘆，"貪污腐敗與無法無天，就是美國風氣"，舉國"一切向錢看"，哲學家威廉·詹姆斯痛心疾首，"整個國家，把成功理解為金錢，這是一種民族病"；1905年，有法國人繪製了覆蓋45州的美國地圖，發現其中25個州完全腐敗，13個州部分腐敗，只有6個州勉強算得上政治清明；有學者考察之後製作的美國"腐敗與欺詐指數曲線"（1815-1975年）顯示，1840年之後的半個多世紀是美國腐敗高峰，並在與格蘭特總統的兩個任期（1868-1876）大致重合的期間達到頂峰。這段歷史也因馬克·吐溫的諷刺性同名小説而被稱為"鍍金時代"。
腐敗是所有人類的頑疾，它內在於人性的不完美，但也是一系列制度和社會性因素綜合的産物。制度的缺漏與權力的失控是社會性因素中最根本的。在腐敗開始肆虐的1840年，美國雖然已經建國60多年，但制度粗疏，尚難稱得上是現代國家，官員、議員和法官的腐敗，從根本上説是制度性的。選舉失靈，法治無力，在當時已達極致。而內戰之後，大發展促進了大腐敗，經濟發展所導致的大規模基礎設施建設和房地産開發，淪為最大的腐敗淵藪之一。資料顯示，1870至1913年間，美國GDP總量增長了2.4倍，其佔世界GDP總量的份額從8.9%猛增至19.1%。1870年，美國鐵路路軌里程僅為5.3萬英里，1900年即劇增至25.8萬英里，1920年為40.7萬英里，半個世紀翻了8倍。鐵路一響，黃金萬兩，隨著鐵路發展，房地産開發和工商業消費興起，給貪腐提供了更多機會。
權力失控是病根
而實際上，從人類發展的歷史看，幾乎所有國家在經濟大發展時期，只要制度不健全、權力缺乏制衡，都會伴隨著極大的腐敗。政府對市場不適當的干預、政府保留太多不合理的行政審批、對某些企業和行業不適當的補貼、決策機制的不夠民主和科學，以及官員權力的缺乏制約，都是導致腐敗高發的重要體制或機制性因素。
一把手權力的缺乏制約，在我國最為明顯，也使得腐敗呈現出向集體化發展的趨勢，甚至連有些法院都不能倖免。廣東茂名腐敗窩案共涉及省管幹部24人、縣處級幹部218人，波及黨政部門105個，茂名市轄6個縣(區)的主要領導全部涉案。最典型的是周永康案，在其漫長的政治生命中，歷經能源、地方和政法等系統，對周的查處掀開了一個巨大的政商關係網路，從子女、親屬、秘書到下屬，盤根錯節、錯綜複雜。有學者對1978年以來被查處的383個正處級以上腐敗案分析後發現，大部分案件都涉及數人，超過10人的就有66起，有23起係窩案。早在2001年3月，最高人民檢察院在向第九屆全國人民代表大會第四次會議所做的工作報告中，也指出"窩案"增多，成為腐敗案件的一個特點。
"窩案"中的涉腐官員往往形成網路，而一把手就是"結網者"，是蛛網中最大的"蜘蛛"。一項對2003-2014年352名副廳級以上被查官員的研究顯示，其中大約60%是"一把手"。他們主要分佈在黨政權力機關和國有企事業單位。在目前的體制下，"一把手"權力大但缺乏有效監督，上級監督太遠，同級監督太軟，社會監督更難。在單位內部，"一把手"不僅淩駕於所有班子成員之上，有時也淩駕於法規制度之上，甚至"言出法隨"。絕對權力絕對地導致腐敗，但在單位內部卻無人能管。他們精於掩蓋腐敗的蓋，反偵察能力也很強，查處難度很大，往往涉及全局，牽一髮而動全身，一查就勾連出一大幫秘書、下屬和同僚，形成"窩案"。
將權力關在籠子裏
十八大以來，中國反腐敗進入新的歷史階段。到2014年7月底，中國掀起了1949年以來最大規模的反腐敗運動，近6.3萬名黨政官員被查處，其中包括30余名非常高層的人物，近70名受到調查的官員自殺。到10月份，已經有6名正部長級高官被查，更有徐才厚、周永康、蘇榮等"大老虎"倒臺。一手打老虎，一手拍蒼蠅，以打虎來割除腐敗勢力，以拍蒼蠅來改變社會風氣，相輔相成，"治標"效果顯著。
在繼續高壓反腐的同時，繼續推進改革，完善制度建設。十八大以來，一系列反腐的法規制度紛紛出臺，小到月餅、購物卡、會員卡，大到"八項規定"、"反四風"、"反浪費"等，反腐倡廉制度體系更加完善。這也與國際社會的反腐規律是一致的。在鍍金時代末期，面臨嚴重的貪腐行為，美國通過了一系列重建官員職業倫理的法律，嚴懲腐敗。根據張宇燕教授的研究，1883年美國國會通過《彭德爾頓法》，確立以功績制為核心的文官選拔和獎懲機制，嚴厲打擊分贓交易。此後，為保證政府廉潔、防止金錢對選舉的滲透和腐蝕，一系列與抑制腐敗密切相關的法律得到通過，比如禁止公司向聯邦公職候選人捐款的法律（1907年）、競選經費公開法（1910年）、聯邦反腐敗行為法（1925年）和禁止聯邦文官參與政黨活動的哈奇法（1939年）等。從而構建了一個高度透明、嚴格問責、分權制衡的制度。隨著美國對政府道德標準的不斷修訂，其所謂"現代公共道德管理體系"亦開始逐步走向成熟。
依法獨立而強有力的執法和監管機構，則是這一系列反腐法規取得成效的保障。在美國，負責調查和起訴公共腐敗行為的聯邦刑事機構，有司法部公共廉潔處、聯邦調查局和獨立檢察官；非刑事公共廉潔機構包括司法部律師辦公室、政府道德辦公室、監察長辦公室和白宮律師辦公室等。20世紀以來，近80%的公共腐敗案件是由聯邦檢察機構依據《反腐敗行為法》提出訴訟的。經過差不多三十年的努力，1914年，美國就成為世界上比較廉潔的國家。
健全的立法與嚴格的執法，形成了一套嚴密而有效的反腐倡廉制度體系，不僅使官員不敢腐、不能腐，並最終形成一個官員"不想腐"的局面。這也正是習近平總書記所提出的"將權力關在籠子裏"。
雙軌並進的法治新思維
大規模的反腐敗已經帶來一些應該預見到的後果。部分官員積極性受挫，從亂作為到不作為，滑入惰政、怠政的另一個極端；眾多幹部被查，也可能導致涉案單位的人心浮動。李克強、王岐山都已經關注到這些現象。從以往實踐看，"運動式反腐"，有可能淪為"割韭菜"，反腐如火燎原，但腐敗依然春風吹又生。更重要的是，雖然當前由黨的紀律部門厲行反腐極富成效，但一方面被外媒譏為有政治鬥爭和算計之嫌，另一方面也因其不完全符合現代法治原則而飽受詬病。在中國不可能全盤複製西式法治的背景下，反腐必須要有中國特色的法治新思維。
人類反腐經驗表明，權力約束、嚴格問責與透明政治，是治理腐敗的不二良方。權力必須"進籠子，曬太陽"。因此，官員財産和重大事項公開制度應從試點到普遍推行，由於中國獨特政治體制，公開的廣度和深度要遠超西方國家才行；資訊公開條例應該升格為資訊公開法，從行政部門覆蓋到全部行使公權力的黨政與權力機關，及國企和事業單位；行政組織法、行政程式法的出臺或進一步完善，使政府決策與執法受到更嚴格的法律監管；司法改革穩步推進，在提高法官素質、法院管理水準進一步提高的基礎上，確保法官依法獨立審判；切實保障憲法所規定的公民言論自由和監督國家公職人員的權利，使得官員行動被置於公眾的監督之下；加強民主，強化人大的監督和問責職能；以收入分配改革提高公職人員和民眾的收入水準，保障體面和有尊嚴的生活等等。通過構建一套高度透明、切實問責、監督制衡的現代治理體系，以嚴格治吏形成一個高效廉潔的公務員隊伍，最終實現政治清明、官員清廉、風清氣正。
但更重要的是，對腐敗要有新的思維和新的認識。"腐敗"是一個道德用語，而非法治術語。當前所言的反腐敗，實際上包括兩個層面：一個是反公職人員的職務性違法犯罪，另一個是建設政府的執政倫理與官員的行政倫理。前者是法治的軌道，後者是德治的軌道，應該雙軌並進，而不能將其混淆。打擊職務違法或職務犯罪應是專屬於國家司法部門的職權，不宜由黨的紀律部門主導。儘管考慮到當前的情況，短期內可以嘗試通過相關立法將黨的紀律部門納入到國家打擊職務違法或犯罪體系中，使其反腐工作建立在堅強的法律基礎之上。
將來不再主導打擊職務違法和職務犯罪之後，執政黨的紀律部門可以擔負起更為重要的使命，那就是執政倫理和行政倫理建設，形成現代公共道德治理體系。無論是基於執政黨的黨章和綱領，還是基於她所作出的全心全意為人民服務、不謀取任何私利的政治承諾，對黨員和幹部都應有比普通公民更高的道德倫理要求。以德治國，強調的是黨員幹部的"德"。普通公民失德，不過是構成對個人社會信任和品性的貶損；但黨員幹部的失德，則因大多具有公共性而必須承擔責任。相應的問責，就應由執政黨的紀律部門來負責。而當前執政黨紀律部門重點聚焦于打擊職務違法和犯罪的"腐敗"，實際上導致黨政幹部大量也許並未涉及違法犯罪的奢侈浪費、面對公共議題不負責任的口不擇言（想想"你是為黨説話還是為群眾説話"吧）、文過飾非、推諉扯皮、謊報瞞報、撒謊欺騙、作風粗暴、言而無信、脫離群眾等失德、失信、失言行為得不到重視。導致對公民和黨員幹部之間道德問題上的"倒挂"，一方面對公民大力提倡核心價值、進行道德教化；另一方面，不少黨員幹部自身卻是道德水準低下。
因此，反腐的法治新思維，不是説執政黨的紀律部門應置身於反腐之外，而是在法治的原則下進行精細化治理。職務違法和犯罪的預防和懲處，交由黨領導下的國家司法機關；執政倫理、行政倫理建設與官員失德行為的懲處，則交由執政黨的紀律部門。"黨紀嚴於國法，國法高於黨紀"，黨紀國法既統一，又分工，雙軌並進。這樣，一方面可以使反腐真正實現制度化、定型化、常規化和法治化，使其真正能夠實現純潔政府的目標；另一方面，將職務違法犯罪與失德失信都納入到"反腐"之中，國家司法機關與黨的紀律部門"雙軌"並進、分工配合，對黨員幹部職務違法犯罪和失德失信行為實現兩手都要抓、兩手都要硬，法治與德治雙軌並重，則不僅能夠實現官場的廉潔公正，而且還能夠産生衍生效應，通過變仕風而易世風，實現全社會的風清氣正，海晏河清的理想目標。
評 論