支振鋒：法治是反腐與改革的公約數

支振鋒 《環球法律評論》雜誌副主編 中國社會科學院法學研究所副研究員

十八屆四中全會的重要主題是全面推進依法治國，反腐將成為其組成部分。實踐證明，沒有有效的反腐，全面深化改革最終將成為空談；而如果沒有法治，則反腐也將終成鏡花水月。在十八大之後迅疾的反腐風暴中，認真思索法治，既是契機，也是必然。

貪腐在於人性的不完美

官商勾結、賣官鬻爵、貪污腐敗、貧富分化、環境污染、司法不公、政府失信、政黨惡鬥、種族撕裂、社會歧視、政治操縱、犯罪高發、道德滑坡、黑社會橫行、食品衛生危機、民眾移民外逃……幾乎人類所有的慘劇都在這裡上演，所有的醜惡都在這裡肆虐！

也許難以想像。這，就是鍍金時代的美國！

18世紀60年代，內戰之後，百廢待興，美國終於迎來其歷史上的第一次騰飛。然而，內戰英雄格蘭特卻成了政治“罪人”，在格蘭特、海斯、克利夫蘭等一系列平庸總統執政期間，美國在經濟快速發展的同時，也進入了貪腐的快車道，社會誠信淪落、政府誠信喪失。在美國地方政府中操縱選舉、控制市政建設、貪污腐敗的“城市老闆”橫行近一個世紀，眾議院成為拍賣行，政府成為利益交換地，而法院則是當之無愧的幫兇。

時人哀嘆，“貪污腐敗與無法無天，就是美國風氣”，舉國“一切向錢看”，哲學家威廉·詹姆斯痛心疾首，“整個國家，把成功理解為金錢，這是一種民族病”；1905年，有法國人繪製了覆蓋45州的美國地圖，發現其中25個州完全腐敗，13個州部分腐敗，只有6個州勉強算得上政治清明；有學者考察之後製作的美國“腐敗與欺詐指數曲線”（1815-1975年）顯示，1840年之後的半個多世紀是美國最腐敗的時候，並在與格蘭特總統的兩個任期（1868-1876）大致重合的期間達到頂峰。這段歷史也因馬克·吐溫的諷刺性同名小説而被稱為“鍍金時代”。

可以説，腐敗是所有人類的頑疾，它內在於人性的不完美之中，但也是一系列制度和社會性因素綜合的産物。制度的缺漏與權力的失控是社會性因素中最根本的，在腐敗開始肆虐的1840年，美國雖然已經建國60多年，但制度粗疏，尚難稱得上是現代國家，官員、議員和法官的腐敗，從根本上説是制度性的。選舉失靈，法治無力，在當時已達極致。而內戰之後，大發展促進了大腐敗，經濟發展所導致的大規模基礎設施建設和房地産開發，淪為最大的腐敗淵藪之一。資料顯示，1870至1913年間，美國GDP總量增長了2.4倍，其佔世界GDP總量的份額從8.9%猛增至19.1%。1870年，美國鐵路路軌里程僅為5.3萬英里，1900年即劇增至25.8萬英里，1920年為40.7萬英里，半個世紀翻了8倍。鐵路一響，黃金萬兩，隨著鐵路發展，房地産開發和工商業消費興起，也給貪腐提供了更多機會。紐約“城市老闆”特威德的一次貪腐即為例證，當時某縣法院建設，預計25萬美元的花費，實際卻支出卻達800萬美元，一把椅子就470美元，一個保險箱就能報賬40萬美元。

權力失控是病根

而實際上，從人類發展的歷史看，幾乎所有國家在經濟大發展時期，只要制度不健全、權力缺乏制衡，都會伴隨著極大的腐敗，即便傳統上認為比較清廉的東亞和北歐，也不例外。我國的腐敗也是在改革開放之後，才在更大程度上沉渣泛起的。政府對市場不適當的干預、政府保留太多不合理的行政審批、對某些企業和行業不適當的補貼、決策機制的不夠民主和科學，以及官員權力的缺乏制約，都是導致腐敗高發的重要體制或機制性因素。

尤其是一把手權力的缺乏制約，最為明顯，也使得腐敗呈現出向集體化發展的趨勢。據媒體報道，1989年揭露的鐵道部系統腐敗窩案，涉及鐵道部原副部長羅雲光等48人。1996年，原泰安市委書記胡建學因受賄61萬元被判死緩，涉及原泰安市委副書記、市委秘書長、副市長、公安局長等6人。1999年的廈門“遠華案”，2000年的瀋陽“慕馬案”，2004年的綏化“馬德案”等，也都是一查一串，一抓一窩。根據過勇對1978年以來中國查處的383個正處級以上腐敗要案的分析，大部分案件都涉及數人，超過10人的就有66起，有23起係窩案。資料顯示，有個省份在2000年查處的大案要案中，屬集體合謀類型的就到38％，比上年增長10％，是前10年的8.5倍。廣州市2002年立案偵查的案件中“窩案”、“串案”達219件，佔立案總數的71％。2001年3月，最高人民檢察院在向第九屆全國人民代表大會第四次會議所做的工作報告中，也指出“窩案”增多，成為腐敗案件的一個特點。以廣東茂名腐敗窩案為例：2012年廣東省紀委官方通報，此窩案共涉及省管幹部24人、縣處級幹部218人，波及黨政部門105個，茂名市轄6個縣(區)的主要領導全部涉案。但被立案查處的只有61人。2014年中央又“復查”茂名窩案，原茂名市政協主席馮立梅落網。最典型的是周永康案，周在漫長的政治生命中，歷經能源、地方和政法等系統，對周的查處掀開了一個巨大的政商關係網路，從子女、親屬、秘書到下屬，盤根錯節，也使得案情錯綜複雜。

“窩案”中的涉腐官員往往形成網路，而一把手就是蛛網中最大的“蜘蛛”。一項對2003-2014年352名副廳級以上被查官員的研究顯示，其中大約60%是所在單位的主要領導，俗稱“一把手”。這些“一把手”主要分佈在黨政權力機關和國有企事業單位。在目前的體制下，“一把手”權力很大，而且缺乏監督，上級監督太遠，同級監督太軟，社會監督更難。在單位內部，“一把手”不僅淩駕於所有班子成員之上，有時也淩駕於法規制度之上，甚至“言出法隨”。絕對權力絕對地導致腐敗，但在單位內部卻無人能管。而且，他們對腐敗的掩蓋和反偵察能力也很強，查處“一把手”難度很大。而且“一把手”往往涉及全局，牽一髮而動全身，一查就勾連出一大幫秘書、下屬和同僚，形成“窩案”。有時候，查處“一把手”不可避免地會影響到一個單位的正常工作，也讓相關部門和官員人心惶惶，無心做事。

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將權力關在籠子裏

十八大以來，中國反腐敗進入新的歷史階段，到2014年7月底，中國掀起了1949年以來最大規模的反腐敗運動，近6.3萬名黨政官員被查處，其中包括30余名非常高層的人物，近70名受到調查的官員自殺。到10月份，已經有6名正部長級高官被查，更有周永康、徐才厚、蘇榮等“大老虎”紛紛落馬。一手打老虎，一手拍蒼蠅，以打虎來割除腐敗勢力，以拍蒼蠅來改變社會風氣，相輔相成，“治標”效果顯著。

在繼續高壓反腐的同時，繼續推進改革，完善制度建設。十八大以來，一系列反腐的法規制度紛紛出臺，小到月餅、購物卡、會員卡，大到“八項規定”、“反四風”、“反浪費”等，反腐倡廉制度體系更加完善。這也與國際社會的反腐規律是一致的。在鍍金時代末期，面臨嚴重的貪腐行為，美國通過了一系列重建官員職業倫理的法律，嚴懲腐敗。根據張宇燕教授的研究，1883年美國國會通過《彭德爾頓法》，確立以功績制為核心的文官選拔和獎懲機制，嚴厲打擊分贓交易。此後，為保證政府廉潔、防止金錢對選舉的滲透和腐蝕，一系列與抑制腐敗密切相關的法律得到通過，比如禁止公司向聯邦公職候選人捐款的法律（1907年）、競選經費公開法（1910年）、聯邦反腐敗行為法（1925年）和禁止聯邦文官參與政黨活動的哈奇法（1939年）等。從而構建了一個高度透明、嚴格問責、分權制衡的制度。隨著美國對政府道德標準的不斷修訂，其所謂“現代公共道德管理體系”亦開始逐步走向成熟。

依法獨立而強有力的執法和監管機構，則是這一系列反腐法規取得成效的保障。在美國，負責調查和起訴公共腐敗行為的聯邦刑事機構，有司法部公共廉潔處、聯邦調查局和獨立檢察官；非刑事公共廉潔機構包括司法部律師辦公室、政府道德辦公室、監察長辦公室和白宮律師辦公室等。20世紀以來，近80%的公共腐敗案件是由聯邦檢察機構依據《反腐敗行為法》提出訴訟的。經過差不多三十年的努力，1914年，美國就成為世界上比較廉潔的國家，腐敗指數從格蘭特總統時期的約1.02，降到0.2以下，並保持到今天。

正是健全的立法與嚴格的執法，形成了一套嚴密而有效的反腐倡廉制度體系，不僅使官員不敢腐、不能腐，並最終形成一個官員“不想腐”的局面。這也正是習近平總書記所提出的，“將權力關在籠子裏”。

法治是反腐與改革的公約數

十八屆三中全會提出了全面深化改革的重大任務，並以國家治理體系和治理能力的現代化為重心，這將為反腐帶來新機遇與新課題。執政黨自我純化的反腐，有助於全面深化改革始終保持動力和活力；而反腐倡廉工作本身就是全面深化改革的一個有機部分。兩者相輔相成，都是中國特色社會主義建設的重要內容，是國家治理體系和治理能力現代化的重要方面。

正如革命和戰爭年代無數仁人志士拋頭顱、灑熱血，建立了新生政權；1949年之後的國家建設則是灌注了鮮血與汗水的另一個戰場。65年的社會主義建設史，36年的改革開放史，既是人類史詩般的發展實踐，也同樣是凝聚意志、錘鍊國民的鋼鐵熔爐。在這個過程之後，黨員幹部當之無愧的是先鋒力量，始終奮鬥在最艱巨的第一線。然而，狂沙吹盡，有人百煉成鋼，有人卻墮落成渣。尤其是改革開放以來，我們在取得人類歷史上偉大發展奇跡的同時，也面臨著人類歷史上前所未有的發展困惑。貪污腐敗、貧富分化、血汗工廠、道德滑坡，一些人由改革時期的先鋒者，墮落為阻礙繼續深化改革的利益集團。更嚴峻的問題是，貪污腐敗和利益集團相互勾連，已經成為國家發展的毒瘤，破壞黨的形象，損害政府公信，並成為影響執政安全最大的不穩定因素。因此，通過堅決和嚴厲的反腐舉措，凈化執政黨的肌體，對於在新的發展階段凝聚共識，繼續深化改革是必須的，也是緊迫的。

當然，大規模的反腐敗可能會在短期內帶來一些可以預見到的後果。比如，可能會影響到一部分幹部的積極性，導致從亂作為到不作為，導致惰政、怠政的另一個極端；眾多幹部被查，也可能導致涉案單位的人心浮動。中央已經關注到這些現象。但是，這些應該都是暫時的，從長遠來看，更純潔的隊伍將會有更堅決的行動。對腐敗的有效制止，將會在最大程度上為全面深化改革清理道路、減輕不穩定因素。

反腐不是與幹部為敵，每一個幹部都是寶貴財富。許多落馬的貪官，都是耗費了大量的社會資源才培養出來的，其中不少人頗有才幹。出現貪官、查處貪官，雖然“解氣”，但也令人惋惜。而實際上，也有研究表明，腐敗問題遠遠不限于官場。根據透明國際的2010-11年度全球腐敗晴雨錶(Global Corruption Barometer)，中國私營部門的得分比政府部門、司法部門和警察更差，腐敗實際上也非常嚴重。而反腐帶來的風清氣正的環境，不僅能使官員有更好的奮鬥平臺與發展道路，也使我們每一個普通公民都能更容易地選擇做“好人”。

當前大規模的反腐行動必需繼續深入，從治標到治本，從不敢腐、不能腐最終到不想腐，最終在全社會形成一個風清氣正的環境。因此，反腐倡廉工作本身也應成為全面深化改革建設的有機部分。這包括：制度體系的進一步完善，尤其是官員財産公開制度從試點到普遍推行；資訊公開條例應該升格為資訊公開法，資訊公開工作也從行政部門覆蓋到全部行使公權力的黨政與權力機關；行政組織法、行政程式法的出臺或進一步完善，使依法行政有著更加強的法律基礎，也受到更嚴格的法律監管；司法改革的穩步推行，在提高法官素質、法院管理水準進一步提高的基礎上，確保法官依法獨立審判；切實保障憲法所規定的公民言論自由和監督國家公職人員的權利，使得官員行動被置於公眾的監督之下；加強民主，強化人大的監督和問責只能；通過收入分配改革提高公職人員和民眾的收入水準，保障體面和有尊嚴的生活等等。

通過構建一套高度透明、切實問責、監督制衡的現代治理體系，以嚴格治吏形成一個高效廉潔的公務員隊伍，最終實現政治清明、官員清廉、風清氣正。而這些，實際上都屬於法治建設的範疇。法治是反腐與改革的公約數。長期以來，由於法律制度體系建設不完善，人們法治意識淡薄，反腐雖然頗有成效，但也存在很多困難。小平同志在1992年提出，再過30年，我們的制度將更加成熟、更加定型，這當然也應該包括一套成熟的、符合法治原則的反腐體系。正如2014年年初王岐山在中紀委會議上所明確指出的，“堅持以法治思維和法治方式反對腐敗,提高依紀依法懲治腐敗的能力”。