土改突破口在於農地農房確權 “逐步收縮徵地規模、探索農地農房入市”是土改可行路徑。
北京大學國家發展研究院教授周其仁日前接受中國證券報記者採訪時表示，在城市化背景下，農村必須適應資源要素重新配置的要求，其中重要一條就是允許土地産權有足夠的流動性。要使農民分享城鎮化紅利，前提是完成農地確權，轉向市場在配置資源中起決定性作用的體制。他強調改革不應自我設限、自縛手腳；現實可行的土改路徑，就是“逐步收縮徵地規模、探索農地農房入市”。為此，一手實施“先行先試”的主動改革，一手從各地農地農房入市的實際經驗中提取政策元素，兩相結合勾畫出城市化“新土改”路線圖。
農村資源重新配置
中國證券報：本屆政府提出大力推進城鎮化，這對農村而言意味著什麼？
周其仁：推進城鎮化的背景下，農村要做的事情並不少，核心的一點就是要適應社會經濟的巨變。我們知道，改革開放後農村人口外出數量大幅增加。與以往好幾億人都不準自由流動的狀態比，農村體制顯然必須有所變化。人是最活躍的因素，農村人向城鎮轉移加速，勢必要求農村原有的各種資源也重新配置，包括農村的生産方式、生活方式都會有較大的變化。如果説農村面臨挑戰的話，首先就是面臨一個農村資源再配置的新過程。
怎麼理解呢？我們看到，這些年農村已發生了一些變化，比如鄉村的公路建設有很大進步，車輛包括自行車、摩托車甚至汽車都增加了很多，由此讓農村的生活方式和集聚程度出現改變。農村居住不用再那麼分散，因為交通工具的改善，哪怕還是從事農業，可有效覆蓋的半徑也大了不少。在這種情況下，有條件的地方重新配置資源，改善居追境，提升農村集聚度、改善村落基礎設施，就搞得起來了。為此要籌資，否則農村、小集鎮老是破破爛爛的，怎麼叫分享城市化、工業化的好處？
中國證券報：在這種新形勢下，土地管理體制如何適應？
周其仁：剛才説到農村資源的重新配置，放在土地方面就是要允許農村土地有足夠的流動性，因為相關要素的比例已經發生了變化。比如原來10個人種地，現在走掉6個外出打工。這就産生了轉讓承包土地的需求。如果要素流轉受阻，導致資源得不到充分利用，對經濟發展不利。
早在上個世紀八十年代就提出過，土地要向種地能手集中。這在當時很難做到，因為當大家都只能種地為生的時候，不可能有多餘土地轉讓。現在則不一樣，那麼多農民進入工商業、服務業，就可以把自己那塊農地轉讓出去，這種流轉和分工顯然有助於提高整個社會的生産力。如今人口流動已很少受約束，其他一些原本靜止不動的要素也應被允許進入流轉過程。這是現在能看清楚的一個趨勢。
分享紅利首先要確定權利
中國證券報：如何使農民分享到城鎮化的紅利，真正得到其土地增值收益中應有的份額？
周其仁：分享紅利首先要確定權利，對土地確權是做所有事情的基矗在市場經濟下，資源的分配首先要看誰有權利參與這個過程。就土地而言，第一，誰的地；第二，誰能轉讓以及轉讓時參與價格形成，所有這些都涉及到權利問題。一個公平的、允許各方競價的過程本身就是一個分配過程。
當然，確權之後法治要跟上，在土地這種重大要素的流轉過程中，自由和公正需要法律來保障。如果政府徵地、政府又賣地，再加上市場也在政府掌控之下，這種不合理包辦機制實際上是害了相關官員。一定要把體制搞對頭，否則都是輸家。
我們主張利用市場的力量來定價，但市場的基礎是財産權，所以要先下大力氣把相關各方的權利明確下來，然後用法律、習俗、道德等力量來保護。這個架構的形成，自然也是一種分配製度。當然，如果這個分配結果不讓人滿意，還可以進行二次分配。比如對於土地管理過程中産生的稅收，用得好的話就能彌補初次分配中很多不如意的地方。
中國證券報：但眼下的問題好像並不在於此？
周其仁：是的，我們的問題在於初級分配的權利體系還沒建立起來，比如農民到底有沒有權利轉讓他們的土地、在轉讓過程中如何收益，這些都還是問題。目前的徵地制度，不管是不是公益用途都靠徵用，補償水準由政府定，這種模式何嘗不是一種分配體制？將來，農地入市除了公益用途如國防等可以徵用外，其他商業性項目都應遵循市場準則來，“願打願挨”、有買有賣，而這一切都離不開確權。
不妨考慮把土地房屋作為地方的、特別是城市的事務，分權制定符合各自實際情況的政策，選用合適的地方性法律法規。尤其在轉型中，更有必要加大地方和城市應對的自主權。這些年高度行政化集權的土地管制與房價調控，中央部門出力不少，討好不多，有值得總結的教訓。要明白，對城市化進程中的土地增值，不論“漲價歸公”口號多響亮，實際上真正通行的還是“土地漲價可分成”。這一原則，在十八屆三中全會決定裏已經確定，要有效吸收地方資訊、經由地方程式來落實。所以全國性的法律和政策在給出基本準則之後，要充分依靠地方經驗、地方法規和地方政策，才有望解決大量複雜的實際問題。
中國證券報：注意到您剛才的一個表述是“如果有人不滿意”，這裡的“人”是指誰？
周其仁：這包括相關的參與各方。從資源的確權到市場流轉，是否公道不能由參與的某一方來説，必須讓相關各方都有機會來反映意見。也正因此，要發揚社會主義民主，保證有這麼一個公開、平等的意見平臺發聲。
中國證券報：不包括其他更廣泛的人嗎，比如城郊或開發地區之外的農民？
周其仁：包括。問題是誰代表哪些遠地農民啊？剛才説了，初次分配之後還有二次分配來調節利益。只要保證相關稅費徵收和使用好，實際上就能體現公眾利益，包括其他遠離城市的農民。
避免“半拉子改革”現象
中國證券報：何謂“半拉子改革”現象，如何避免？
周其仁：1980年代開局勢如破竹的改革，後來受過氣觀念與既得利益的雙重束縛，在相當一個時期停滯不前。漸進改革策略的真諦在於持續“進”、不斷改。不進而停，落下一個部分改、部分未改的體制，就很像一個“半拉子工程”，久拖不改，有爛尾的危險。這方面，城鄉土地轉讓制度算得上是一個典型。
我們看到，1988年憲法就説土地使用權可以轉讓，但這個改革幹了一半就被卡住了只開了國有土地轉讓的口子，農民土地則到今天還沒有完全放開。改革30多年後，城鄉土地制度還是一個二元架構城市的國有土地政府有權向市場轉讓，但農村集體土地卻仍然被限于自給自用，非被徵用之後，才可以經政府之手向市場轉讓。這個半拉子工程，形成了一個“政府一手徵地、一手賣地”的制度怪胎，資源配置效率日趨低下，收益分配不公日趨嚴重。
儘管這種做法也有其正面意義，因為這給城市化找到了一個資本積累的辦法。但實踐也證明，這種模式的弊端越來越大，第一，政府在土地問題上陷得太深，他已遠遠不只是一個裁判，也遠遠不是一個平等參與的玩家，而是一個壟斷玩家。土地只有拿到他手裏才能賣，這一條對政府危害不淺，那麼多腐敗案子都多多少少有土地的影子，這其實把幹部給害了。應該打破政府對於土地的壟斷和定價權。
中國證券報：大環境下土改難以單兵突進，有沒有一個突破口？
周其仁：如果要説突破口的話，土地確權顯然是第一位的。當然，在現實中會遭遇很多難題，但改革需要頂層設計的指導，也需要在實踐中不斷探索和推進。上個世紀80年代的土地改革，回過頭去看是快很多，但當時卻是面臨著很多困難。對於沒有實踐過的東西，人們總難免會産生這樣那樣的看法，部分是因為觀念，部分是因為利益，都難免有歧見。但不能因為這些就裹足不前，還應當是實踐第一的原則，試試看，慢慢的認識就會統一。
中國證券報：在城鎮化和三農問題的解決過程中，資本市場能否發揮作用？
周其仁：資本市場也是要素市場的重要一面，剛才講了，農村在各種要素流動起來的情況下，其本身的建設還需要很多的投資。凡是需要投資，資本市場就可以幫上忙。資本市場也沒有那麼多偏見，説這是農村的事情就不做，主要還是看回報率高低。當然，資本市場下鄉以後具體如何和農民結合、農民如何適應資本市場的要求，這都是一個漸進的過程。
中國證券報：最後一個問題，作為一位生於城市而又歷經下鄉鍛鍊的農村研究專家，您的鄉愁是什麼？
周其仁：鄉愁是思鄉之情。我出生在城市，故鄉是城市，對我而言鄉愁有兩個含義，一個是我的故鄉在上海，現在不在上海生活，但對於上海的方方面面總是格外的多關心一點，如果去上海，就會有親切感，無論是風土人情、習慣、包括小吃，總會讓你想起小時候的生活；另一種是，我下鄉呆了十年，又做了很多年農村的調查，這麼多年過去，當年下鄉的地方和熟悉的一些人和事變得怎麼樣了，總會多關心一點。
“集體土地”概念含糊
中國證券報：土地流轉是盤活農村資源的一大途徑，但也有人擔心陷入中國歷史上“流轉兼併分化”的週期律？
周其仁：要明確，允許土地流轉並不等於土地兼併。目前的農村土地管理確實出現一些亂象，但其根源在於沒有確權。土地沒有明確“主人”，部分村幹部得以打著集體的名義上下其手，掠奪農民財産。從經驗看，“集體土地”常常是張含含糊糊的“皮”，什麼叫集體、誰是集體、誰又能代表集體？這些問題不在深化改革中解決，都是空談。
所以，到底哪些現象是由流轉引起的兼併，哪些是“大鍋飯”這種含糊不清的公有制讓少數特權人物牟取不正當利益，我們要分辨開，然後再展開討論。現在的問題是，很細緻的財産權利問題糾結到一起了。事實上，在尚未確權的情況下，土地不準合法流轉一樣會發生侵權問題。
中國證券報：確權，確的是使用權嗎？
周其仁：認為在公有制下確權就只能確使用權，是自我設限、自縛手腳。我們應當關注現實中發生了什麼、帶來了什麼後果、以及哪些後果是不想要的，又可以採取哪些措施來避免？萬不可先入為主，自己先給自己劃定一個框框。如果這樣的話，那當年包産到戶就是錯的社會主義怎麼能包産到戶呢？可不包産到戶，最後只能餓肚子，對社會主義有什麼好呀？！可以説，是從實際出發還是從教條出發，差別就在這裡。
從法律層面看，1988年憲法修正案寫明“土地的使用權可以依法轉讓”，這顯然包括了國有和農村的集體土地。當初的鄉鎮企業，用的就是農村土地；廣東“三來一補”模式下的外來企業同樣也佔用了農村土地，因此土地使用權的轉讓實際上早已有之。
1988年憲法也寫了土地使用權可以轉讓，只不過有個細節尚未完成至今還只出臺過城鎮土地的相關規定，也就是1990年的城鎮國有土地轉讓條例，而集體土地一直沒有拿出相關條例來，目前所知，廣東和一些省市搞了地方法規，但全國性的依然沒有。
中國特色的社會主義，是改革的社會主義，這就需要大膽嘗試。既然使用權可以確到人和戶，收益權也可以確到人和戶，為什麼轉讓權就不可以呢？
“小産權房”概念不準確
中國證券報：有人認為，允許小産權房轉正並不符合法治精神。而且在集體所有制下，也有委託代理而來的非正當利益問題。
周其仁：我認為“小産權房”的叫法，嚴格推敲並不準確，也沒有多少道理，因為不符合法治精神。像當年把離開農村的農民叫成“盲流”一樣，還帶有一種歧視甚至侮辱的意味。所謂“小産權房”姑且這麼叫一般指農民在集體土地上建造的用於出租和出售的住宅，在這一名詞背後，反映的是一個社會成員的權利問題。大家想想，誰“斜、誰“大”？國家、政府手裏的地可以合法轉讓，農民的地憑什麼就不能呢？非得把人家土地轉讓權剝奪，然後變成政府的轉讓權嗎？
這種模式顯然不合理，但其形成卻有著歷史原因，因而一下子完全去掉也做不到。現在的基本方針是，逐步收縮範圍，擴大農地入市的比重，應當肯定這個思路，而不是去炒作什麼小産權大産權。現實可行的路徑，是“逐步收縮徵地規模、探索農地農房入市”。為此，一手實施“先行先試”的主動改革，一手從各地農地農房入市的實際經驗中提取政策和法律元素。兩相結合，正有望勾畫出城市化“新土改”路線圖。
中國證券報：還有人認為，允許小産權房的存在是一種不公平？
周其仁：先講合法不合法。須知，所謂“小産權房”並不違法，我翻了半天，發現1988年憲法沒有講，當年修改的土地管理法也沒有講，後面有一些法提到了，但和憲法違背。正本清源，請大家先回到1988憲法修正案的立場上來。
至於公平不公平，取決於人們怎麼看。農民有房可賣、居民有錢可買，雙方協議成交，有什麼不公平？小産權房價格固然便宜，但位置、建築品質、維修、物業管理等一般都沒有“大産權房”那麼健全，要提心吊膽，還不能按揭貸款，這些因素會體現在價格中了。也有人説“小産權房”沒有上繳有關稅費，但很多案例不是人家不交，而是政府不收。無非是想維繫土地的獨家行政壟斷，否定農民交易土地的合法性。
摒棄用等級思維配置資源
中國證券報：地票試驗為何難於推廣，對建立城鄉統一的用地市場有何建議？
周其仁：在我們這麼大的國家搞這個東西，總要一步步來。一是地票除了大城市很難搞得起來，因其前提是在同一個區劃裏地價差別足夠大，譬如重慶就有這個條件。第二，試點和現有政策不相符的一些做法必然要面對一些框框，獲得批准要走程式、費時間。
所謂城鄉統一的用地市場，其要義在於使以往被人為分割開的農村土地和城市土地重歸一體。應當摒棄用等級思維來決定資源配置的習慣，形成一個更加良性的機制，將各種資源配置到其價值發揮最大的地方。目前的勞動力市場，基本上就達到了這樣的效果，人口流動的方向基本上體現了個體自身的價值判斷。土地問題也是一個道理。我認為，城鄉之間的壁壘應爭取在我們這代人手中消除。
中國證券報：消除城鄉壁壘要求放開戶籍限制，但總有人擔心由此帶來問題。
周其仁：有些是有根據的害怕，有些是沒有根據的害怕。既然是改革，就難免面對風險，但這並不重要。有問題就解決問題，改革本來就是發現問題解決問題的過程。這也不能動、那也不能動，遇到的問題就老解決不了。
過去沒有全球市場，也沒有這麼多的中國製造，沒有足夠的商業、服務業和工業來吸納勞動人口，放鬆戶籍限制，大量人出來讓人覺得有很大風險，但今天完全不是這種情況了。很多地方都出現招工難，還需要那麼擔心嗎？所以要從實際出發，多用常識判斷。
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