“走出去”安全網構建中的“三駕馬車”

摘要

中國海外利益拓展的力度、廣度和深度都是空前的，中國海外利益集聚的規模也越來越大。如何構建中國“走出去”的安全網保護中國海外利益，正迫切地要求政府、社會、企業和公民做出回答。這其中，中國學界尤為關注政府在安全網構建的作用，呼籲政府加大領事資源投入和動用軍事力量的呼聲十分強烈。為“走出去”編織牢固的安全網，是政府不可推卸和應盡的責任。但是，必須認識到中國海外利益的超大規模以及安全網建設所需的巨大資源。從這些基本情況出發，必須改變單純依靠政府的局面，調動市場和社會的力量參與安全網建設，實現從一架馬車到三架馬車的機制性轉變。

作者簡介

李少傑，男，清華大學碩士在讀，察哈爾學會項目主管，現負責“民營安保公司和中國海外利益保護”課題工作。郵箱：shaojieli08@gmail.com。

隨著中國“走出去”戰略的實施，海外利益正日益成為中國國家利益的重要組成部分。數以萬計的中資企業在全球各個角落投資業務、承攬工程，數以百萬計的中國公民在全世界遊學、務工和經商，數以千萬計的中國遊客正興致勃勃地遊覽世界的美景。中國海外利益拓展的力度、廣度和深度都是空前的，集聚的規模也越來越大。然而，當今世界並不太平，近年來波及和針對中國公民及境外企業的安全事件更是層出不窮。如何保護海外利益，構建中國“走出去”的安全網正迫切地要求得到回答。

在安全網構建的討論中，中國學界較為關注政府的作用，呼籲政府加大領事資源投入和動用軍事力量的呼聲尤為強烈。然而正如一些學者所指出的那樣：“此種對海外利益保護的解讀所體現出來的，是我們對海外利益本身的理解還不夠深入，對海外利益保護途徑的想像還相當狹隘。”考慮到中國海外利益的“超大規模”特性，“走出去”安全網構建將需要與之適應的“超大規模”的資源。然而，儘管我國正不斷加大資源的投入力度，政府顯然還是缺乏足夠的資源來構建安全網。

如何為構建“走出去”安全網提供足夠的資源？如何推進海外安全治理體系和能力的現代化?本文認為，這一目標的實現有賴於機制性創新，有賴於發揮政府、市場和社會“三套車”的力量。本文將首先明確中國海外利益“超大規模”這一特性，其次對現有的可用於安全網建設的資源進行評估，資源現狀的評估將有助於理解為什麼本文會在第三部分指出政府中心型安全網建設是漏洞百齣的。在上述分析的基礎上，本文將通過分析政府、市場和社會三者之間的關係，提出對“走出去”安全網構建的一些建議。

一、中國海外利益：超大規模的挑戰

在探討如何保護中國海外利益之前，有必要對中國海外利益進行探討。應該説，關於海外利益的定義等一般性的問題學界已經有比較多的研究。在明確海外利益所具備的普遍性之外，尤為重要的是明確中國海外利益所具備的特殊性，即具備“中國特色”的部分。

中國海外利益有哪些“中國特色”？清華大學的胡鞍鋼教授的一番發言尤為具有啟發性：中國崛起更類似于1870-1913年美國崛起和1950-1973年日本崛起，所不同的是，它是世界現代經濟發展歷史上人口和勞動力規模最大的崛起，也是世界上經濟、貿易和市場發展速度最快的崛起，還是世界上資源消耗總量最大的崛起，這是前所未有的崛起。同樣的，中國海外利益發展也具有和中國崛起一脈相承的最本質的一個相似點，這就是“超大規模”。對比中美兩國的一些數據有助理解所謂的超大規模。美國作為一個老牌的全球大國，其全球利益的發展和積聚歷經了一個長達數百年的過程；而中國，一個新興的發展中大國，在較短的時間內各個主要指標上都接近了美國的全球利益水準。

第一，對外投資存量和流量。就對外直接投資的存量而言，中國和美國相比還不佔優勢，僅相當於美國的10%。但在流量方面，中國正大踏步往前追，已經成為全球三大投資國之一。2013年，中國共對全球156個國家和地區的5090家境外企業進行了直接投資，實現非金融類直接投資（下同）901.7億美元，同比增長16.8%。第二，海外企業數量和世界五百強企業數量。2014年的最新數據顯示，中國在全球範圍內擁有31594家境外投資企業，而且這個數字每天都在增加。中國大型的跨國公司的數量也蔚然可觀，漸成規模。《財富》最新的世界500強排行榜顯示，中國上榜公司數量達到100家，超過日本的57家，逼近了美國的128家。第三，公民出境次數。2001年，中國公民出境人數達到1213.31萬人；2013年，中國有9000多萬人出境，其中3000多萬是入境澳臺以外的其他國家和地區。這一數字和美國3000多萬的出境人數持平。

此外，中國海外利益的另外一個與超大規模相關的特點是所謂的“超快擴張”。以安哥拉為例，1999年那裏只有二十余個華人。13年後的2012年，中國在安哥拉的華人總數已經高達二十余萬人。李克強總理訪問安哥拉的2014年，中國在當地的公民總數已經達到了26萬。而同一時期，美國在非洲全部的公民總數是17.1萬，僅相當於中國在非人數的16%。而且，中國海外利益擴張的趨勢有望繼續保持很長一段時間。特別是考慮到中國只是一個處於中等發展水準的發展中國家，中國海外利益擴張的前景十分的明朗，未來的規模將會更加的巨大。

二、貧瘠的保護資源

超大規模使得中國對海外利益的理解以及保護機制的選擇將會很大地有別於一些國家。挪威大使舒爾·拉爾森(Sjur Larsen)曾就挪威的領事保護的目標有這樣一番言論：（我們的）海外保護甚至會關注到一位婦女抱怨在撤僑過程中上廁所不方便的資訊，力求讓每位公民滿意。同樣提倡外交為民，中國就不可能把領事保護和服務的目標定在這個層面，而是更傾向於保護境外企業和公民的基本的生命和財産安全。當然，在資源充裕的時候，政府並不反對甚至也積極這樣做。然而，正如下文將要討論的一樣，資源恰恰是中國構建安全網中所最為匱乏的，克服資源的匱乏也正是構建安全網所面臨的最大的挑戰。

必須指出，資源可以是多種多樣的，實際的運用也可以有多種形式。具體到海外安全網構建而言，我國政府的資源主要是人力和資金，聚集在中央政府的外交、商務、安全和軍事部門，往往以領事保護和軍事手段的形式錶現出來。那麼，我國政府所具備的資源現狀是什麼樣的？

第一，外交方面。可以從外交費用和外交人員數量兩個方面來衡量。首先，中國外交費用捉襟肘見。2011年，中國外交費（含外交支出和對外援助）僅為309.58億人民幣，僅相當於當年度軍費的5.14%，勉強佔國家財政收入3‰。具體其中有多少直接用於領事保護和服務，尚不清楚。外交部領事司司長黃屏曾説：“用於公民海外保護的專項經費只有2000萬人民幣。”外交人員的數量也不多。2009年時，外交部幹部司司長田學軍曾透露説我國共有駐外外交機構254個（2014年的數字為260個，筆者注）、駐外外交人員5000多人，其中2500人來自外交部。當然，這其中只有大約600人專職從事領事保護和服務工作。考慮到入境外國人數量不斷增長，使領館不可能將全部的精力都放在服務中國境外企業和人員身上，工作重點也多放在了簽證服務領域。

第二，軍事方面。人民解放軍是我國武裝力量的主體。我國軍費的增長和國防現代化的速度和力度近年來都是尤為可觀的。2012年，中國的國防支出達到了6027.91億人民幣，是當年外交費用的19.5倍，達到了國家財政收入的5.8%。在實踐中，人民解放軍可以通過海上護航、撤離海外公民、應急救援等海外行動維護中國的海外利益。然而，中國目前沒有海外軍事基地，只有1支剛剛成形的航母艦隊以及一些在聯合國框架下執行維和護航任務的實際經驗，實戰經驗和執行海外救援任務的經驗並不豐富。

橫向比較而言，我國政府所掌握的資源嚴重地落後於一些大國。以美國為例，它的國際事務支出預算約佔聯邦政府預算的1%（約為516億美元），該比例是中國2012年外交費用在國家財政中比例的3倍還多，516億美元的預算更是我國外交費用的10倍還要多。美國的外交人員隊伍也十分的龐大。2011年的數據顯示，美國有超過11000的駐外人員（Foreign Service），超過9000的國內人員（Civil Service），以及數字更為龐大的超過37000人的外籍僱員(ForeignService National employees)。美國的軍事實力更是獨步天下。2011，美國的國防支出是6837億美元，是中國國防支出的10倍還要多。美國有超過1000個海外軍事基地，10個在役的航母艦隊以及豐富的全球部署和作戰經驗。可以看出，中國在維護海外利益的能力上和美國有一定差距。

在意願維度上，中國更傾向於“息事寧人”而不願像美國一樣“窮追不捨”。中國奉行不干涉政策，不願干涉他國內政，不願意輕易訴諸武力。2012年，中水電公司29名員工在蘇丹被綁架，中國駐蘇丹維和大隊的315名官兵紛紛請戰，提出“同胞一天不安全，官兵一天不上崗”的口號。中國軍隊情緒激動，部分工程也驟然停工。儘管面臨巨大壓力，中國政府仍然沒有同意駐蘇丹維和部隊的請求。而美國為本國利益往往不顧他國是否同意，動輒觸動軍艦、飛機和特種部隊執行種種任務。例如，同樣人質在索馬利亞被綁，美國政府就敢出動特種部隊直接進入他國解救人質，而我國則只是花錢了事。

可以看出，就保護海外利益所擁有的資源來説，我國無論是在資源總量還是在每人平均量都遠遜於美國。“人口基數大，每人平均資源佔有量少”這一社會主義初級階段的具體國情，不僅反映在國內建設層面上，也反映在海外保護能力的建設上。而建設中國海外安全網就是要從這個“最大的實際”出發，提高實踐的自覺性，認識到建設中必然存在的長期性和艱巨性。任何一種海外安全網的建設方案，都必須立足於解決我國日益增長的海外利益保護需求和貧瘠的保護資源之間的結構性矛盾。

三、命運多舛的政府中心型安全網

在推進中國海外安全問題治理的進程中，有一種意見尤為突出，這就是對政府能力的過高期待。應該説，這種期待無可非議。國家本就負有保護本國公民和企業的責任，不管他們是在國內還是在國外。李克強總理在安哥拉訪問時指出：“外交工作要立地，服務海外企業和公民。黨中央、國務院高度重視海外民生工程能力建設。我們要加大對領事保護工作的投入，加強海外領事保護力量，儘快建成全球領事保護應急呼叫中心，使同胞們不管走到哪，領事保護服務就跟到哪”。應該説，中國政府保護中國企業和公民合法權益的意願是十分強烈的，沒有推卸保護的責任並積極回應相應的期待。黨和政府採取了一系列措施，從國家層面提升構建海外安全網的能力，履行向企業和公民提供安全保護的義務。

中國外交部新建了領事保護中心並積極籌建全球領事保護應急呼叫中心，努力爭取增加外交人員編制。為了改變領事保護服務遲滯落後淪為事後應急處理的印象，外交部還積極提出並推進“預防性領事保護”建設。外交部數據還顯示，在2007年到2011年的5年時間裏，外交部處理的領事保護案件超過12萬起。外交部還牽頭國內20多個部門組成“境外中國公民和機構安全保護工作部級聯席會議”這樣一個議事協調機構，專門應對境外中國公民和機構的安全事件。商務部作為境外中資企業的主管單位，很早就開始企業境外安全的制度建設，制定並出臺了大量的指導性文件。商務部所出臺的《境外中資企業機構和人員安全管理指南》是首個針對“走出去”企業境外安全風險管理的指導性文件，借鑒吸收了國際先進管理理論和一些企業在境外安全風險管理方面的成功經驗和做法，具有較強的指導效果。

國家安全和軍事部門也積極參與安全網的建設，承擔了大量工作。第一，安全部門方面。公安部在30多個國家派駐的有警務聯絡官。9·11事件後，我國開始把反恐鬥爭的陣地延伸到國外。在此過程中，成功化解了多起“東突”恐怖勢力襲擊我駐外使館和中資機構的圖謀，協助抓捕、遞解回國一批恐怖分子。駐外警務聯絡機構積極協助外交部門加強對駐在國（地區）治安形勢及針對華人犯罪情況的調研和評估，切實維護海外中國公民的合法權益。第二，軍事部門方面。2008年，中國軍艦赴亞丁灣海域護航；2011年，中國海空軍成功參與利比亞撤僑行動，進一步展示了軍隊在海外利益保護中所能發揮的重要作用。2013年版的中國國防白皮書更是宣示：有效遂行非戰爭軍事行動任務，加強應急救援、海上護航、撤離海外公民等海外行動能力建設，為維護國家海外利益提供可靠的安全保障。

政府所採取的這些措施的效果如何？就其大面來説是積極的和有效果的。2012年，在黨的第十八次全國代表大會上，胡錦濤將維護國家利益和我國公民、法人在海外合法權益視為了我國外交工作的新成就。可以看出，政府在維護中國海外利益方面的確發揮了重要的作用。不過，實踐中難免有不盡如人意的地方，這些不盡如人意的地方被中國海外利益的超大規模所放大成為全局性和系統性的風險，制約著中國海外利益保護取得更大的進展。2013年的國防白皮書認為：中國海外利益的安全風險正在上升。這種事與願違的情景歸根結底是由於海外中國公民和企業的超大規模的安全需求同政府的保護能力方面所存在巨大差距。

這種差距是顯而易見的。中國大約有600 名駐外領事官員，平均每名領事官員要負責處理大概 18萬名在外中國公民的領事保護事務。這個數字是美國的近30倍。這一方面表明我國領事保護的效率可能比較高，另一方面也反映了領事資源緊缺的嚴重程度。中國駐坦尚尼亞大使呂友清曾憤憤地説：在坦尚尼亞，大概有70位外國大使。沒有一個國家的大使，像我們這樣，成天愁中國人在這邊的領事保護問題。就軍事方面而言，中國則缺乏遂行海外軍事任務的充足的能力和後勤基地。以亞丁灣護航為例，中國軍艦面臨嚴重的後勤補給問題，不能及時補充所需蔬菜等物資。一位隨軍記者感嘆地説道：外軍在後勤保障的科學性上做得明顯好于我們。

因此，必須對政府在海外安全網建設中的作用有客觀的認識：政府當然應該積極維護中國企業和公民的安全利益，但指望政府承擔全部責任的想法單向加大了政府方面的資源壓力，既非常的不現實又非常有害。外交部領事司副司長、領事保護中心主任郭少春曾指出：有些公民對政府普遍期待過高、依賴過度，産生“等靠要”和“免費吃大餐”的心理，希望政府提供“保姆式”服務，甚至提出許多無理要求。一些企業懷著“發財我來，有事兒找你”的僥倖心理，在沒有做好全面系統的風險評估的之時就匆匆忙忙走出去，加大了安全風險。2014年6月份，中國某公司數千名員工被困伊拉克。一位曾在伊拉克工作、現負責某企業安保的負責人告訴筆者：“該公司之前讓我幫忙看其所制定的安全預案，我問撤退時陸路如果被封鎖怎麼辦，他們説那不是還有政府嗎。”

此外，政府提供的服務不一定符合中國公民和企業的需要。一些學者指出，目前中國政府和政策性銀行提供的風險分析報告等文件，只停留在國家層面上的安全風險，並沒有充分捕捉到當地衝突動態的細微差別，這種差別在各個地區大不相同，並且會迅速變化。在另外一些情況下，政府不便公開介入一些有關中國公民和境外企業的安全事件。一位長期研究中國海外利益保護的學者曾直言不諱地説:“中國一些企業出了事兒老想依靠政府，一些本可以私下解決的事情因為政府的介入變得愈發棘手，更難解決。”

四、三駕馬車：政府、市場和社會

為中國公民和企業“走出去”編織安全網是一個我國現代化進程中所出現的問題，它的解決也必須依託現代化的國家治理體系。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》提出推進國家治理體系和治理能力現代化。有學者指出，現代治理機制分為國家機制、市場機制和社會機制，推進國家治理體系和治理能力現代化就是要推進國家、市場和社會形成良性的互動機制。落腳到中國公民和企業海外合法權益這一議題上，政府應該如何推進海外安全治理體系和能力的現代化？筆者以為，核心在於明確政府、市場和社會各自應發揮的作用，理順三者之間的關係以求最大化構建安全網所必需的資源供給。

第一，加強政府能力建設，完善三個層次的協調機制。安全，作為一種公共物品，是國家的一項非常傳統和非常基本的服務。國家對暴力的合法壟斷以及相應的安全供給是國家本質上區別於其他非法暴力團體的基本特徵。。全球化使得以往在國內安全供給上頗為有效的政府在向公民和企業提供海外安全服務上面臨一些困難和挑戰。但當前中國政府所能掌握用於海外安全的資源相對還較為有限，邊際收益顯著地大於邊際成本。而且，這一收益大於成本的局面在未來的10到20年內都不會發生改變。因此，加大外交和軍事投入是理性的，特別是外交能力建設仍具有極大的現實意義。

當然，增加外交和軍事投入是一個較長的過程，不可能一蹴而就。短時間大量投入的增加也是不現實的，增加的投入也很難轉變為現實可用的安全網資源。但是通過理順現有機制，還是有一些較快提升能力的方法。這其中，有三個層面的機制尤為需要被理順。

一是國家間關係。當前，中國和很多國家的經貿合作水準已經較高了，經貿投資方面的磋商機制較為成熟。但與此相適應的、安全領域的雙邊和多邊機制卻嚴重不足中國應該積極地向中資企業和公民集中國的政府表達自己的安全關切，加強在安全領域的務實合作，必要時可以提供物資和人員的幫助與支援。在這方面，跨國警務合作機制提供了一個現實的抓手。到目前為止，我國和30多個國家有警務合作機制，應該説還有較大的發展空間。

二是中央-地方關係。傳統上，為海外公民提供安全保護是中央政府的職責，地方政府發揮的作用十分有限。然而，現實國情決定，中央政府無力提供全方位和高品質的安全保護服務。動員規範地方政府參與海外企業和公民的安全管理和服務，發揮地方的主動性和積極性勢在必行。然而，地方政府參與海外安全網建設尚還處在一個較為自發和鬆散的階段，缺乏明確的機制性框架。有效整合地方資源，將成為中國海外安全網治理的一大契機和創新。

三是更好地協調各個部委之間的關係。參與中國海外利益保護的部門數量眾多，有外交部、商務部、公安部、軍隊以及其他的很多部門。這些部門在保護海外公民和安全的行動並沒有想像中的協調一致，有可能造成資源的浪費。原有的“境外中國公民和機構安全保護工作部級聯席會議”只是議事協調機構，不具備足夠的力量去統攝這些部門的行動。相比之下，新成立的國家安全委員可能是更好的選項。

第二，培育安全資源市場，尊重市場配置資源的作用。建立旨在保護海外中國公民和企業的安全網建設是一項制度性工作，需要在政府、企業和公民之間實現成本與責任的分攤。西方發達國家的經驗表明，市場可以在提供安全資源上發揮十分重要的作用功能。在市場的調節作用下，安全作為公共物品的面目模糊起來，作為私人物品的面目逐漸清晰。“安全私有化”這一進程發端于20世紀70年代，在冷戰後愈演愈烈。安全的私有化意為著暴力不僅依據權威分配而更傾向於依賴財富進行分配，國家不再是暴力的壟斷性擁有者和使用者。

安全私有化帶來安全資源市場的繁榮。安全資源市場的發育和發展有助於公司和公民應選擇商業化的方式自行負責利益保護，這將極大地減輕政府的資源壓力。私營軍事安保公司（Private Military and Security Company，PMSC）是安全私有化的一個重要産物。有人曾預測到2010年，美國和西歐的私營軍事/安全産業的總産值將達到2020億美元。西方國家和政府鼓勵和支援企業和公民的訴諸市場，向私營軍事安保公司購買安全服務的做法。以英國政府為例，它向在高風險地區運營的英國企業提供私營軍事安保公司的清單，幫助這些企業解決自身安全問題。

我國沒有公開倡導安全資源的私有化，但這一進程並非不存在於中國海外“安全網”的建設過中。就政府層面而言，外交部就與國際SOS這一安保企業簽署了合約，用於獲取全面的醫療及安全援助服務。外交部還逐步將一些非核心的領事服務外包給一些企業，新建成的全球領事保護與服務應急呼叫中心就是由民生銀行代建代維的。在企業層面，2004年，國務院召開會議研究部署加強中國境外人員和機構安全保護工作，確立了境外中資企業在境外安全保護工作中的第一責任主體地位。企業的第一責任主體地位的確立推動了境外中資企業安全管理觀念的革新，企業開始嚴肅認真尋求海外安全的解決方式。根據項目所在國安全情況，很多企業項目預算的3%-5%用作安保資金，落實“物防、人防和技防”措施。在一些高風險國家，如伊拉克等國，安保支出甚至佔到項目預算的百分之十幾。中石化還和北京的一家安保公司合作，將安保工作系統地外包出去。

可以看出，市場化運作不僅僅是西方國家的經驗，也是我國推進安全網建設的一個既成措施，更是深化改革的一個重要方向。《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》精闢地指出要處理好政府和市場的關係，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化，使“市場在資源配置中起決定性作用”。

我國安全資源市場才剛剛起步，面臨諸多政治上和法律上的困難。山東一家安保集團的負責人曾説：“最大的難點是中國保安進軍海外市場缺乏立法（主要是指槍支管理方面的法律問題）支援”。中國政府連續出臺的幾部指導性文件都曾提出使用私營軍事安保公司來維護海外安全，但嚴厲的《槍支管理法》讓這些公司在實際從事該行業的時候難以著手。因此大部分的企業會選擇在法律較為寬鬆的東南亞地區和行動國註冊公司，來規避涉及槍支獲取和使用的風險。一位安保公司的負責人哀嘆地説：“這是一個灰色地帶，政府不願意約束我們，也不願意為我們開展海外業務提供幫助和支援。”因此，應該著力培育安全資源交易的市場，制定有利於安全資源市場發育的政策，讓市場而非政府在海外安全上發揮基礎性的作用。

第三，鼓勵社會化參與，推動社會組織參與安全管理。海外安全問題不是一個人或者一個企業的事情，而是涉及眾多公民和企業的具有全局性意義的事件。它的治理也涉及了包括政府、企業和公民在內的不同層次的眾多治理主體。作為對正式治理結構的一種補充和發展，海外社團等社會組織作為中國境外企業和公民自組織和自管理的一種形式，正在海外安全治理上獲得巨大的生命力。中國駐坦尚尼亞大使曾説：“我們有四句話，自我組織、自我管理、自我教育、自我保護，依靠組織的力量來保護自己。不要害自己，也害別人。”

社團組織在安全治理上，有著獨特的優勢：，一是進行自我教育和自我管理，降低了因公民和企業自身行為失誤招致襲擊的可能性，緩解中國公民和企業自身之間的矛盾；二是增強了中資企業和公民“討價還價”的能力，在安全事件發生後將損失最小化；三是相比官方的正式機構，具備更大的政治靈活性。此方面的例證早已有之，例如古代在日華人華僑的“唐通事”制度，現代的南非華人警民合作中心等，它們均表明瞭一個自發的社會組織所具有的巨大的潛力。

南非雖然是一個發達國家，但國內社會治安狀況惡劣，各類嚴重暴力犯罪居高不下，針對中國人的各種犯罪和侵害活動也時有發生。據統計，自2003年至2011年，共有100余名僑胞遇害，僅2004年就有22名華人同胞在南非遇害。在這種背景下，“南非華人警民合作中心”于2004年1月宣告正式成立。中心成立後，與部分警察部門建立了互通資訊、交換情報等機制，協助警方偵辦了多起涉及華人犯罪的大要案，打掉了數個當地黑人搶劫團夥和華人內部犯罪團夥，大大改善了我華人社區特別是約翰內斯堡唐人街的社會治安。公安部刑偵局劉安成局長曾説：“南非華人警民合作中心的建立是一個創舉，也是一個值得肯定的模式，為及時有效打擊針對華人犯罪，保護我僑胞的安全和合法權益發揮了積極作用”。鋻於南非治安無法在短期內得到改觀，該中心正醞釀並著手在南非各省、市相繼成立隸屬本中心的省級警民合作中心，以擴大對僑胞的服務。

事實證明，各種各樣的華人社團、行業協會都不同程度地具備自組織和自管理的潛力。推動這些社會組織參與海外安全管理既有可能性又有必要性。而且，中國目前在海外的社團組織並不少，具備現實的基礎。20世紀90年代的數字顯示，全球範圍內有1萬多個華人社團。時至今日，全球5000萬的華人華僑所組成的數量更是呈爆炸性增長，僅在馬來西亞一地，就約有9000個華人社團。這些社團組織等非正式的治理結構的嵌入，將充實安全網治理所需的資源，對我國海外安全網的建設具有重要的作用。

結論

隨著中國國內經濟增長的放緩，以往長期奉行的通過推動經濟增長構建政府合法性的做法正在面臨越來越嚴峻的挑戰。中國的對外政策和戰略也在經歷類似的轉變，呼籲外交轉型的聲音不斷增強。這其中，外交為民的呼聲正不斷增強，維護我國企業和公民在海外的合法權益的重要性正在不斷上升。例如，新加坡國立大學東亞研究所所長鄭永年就曾説：西方國家的外交部是將保護海外僑民作為主要功能甚至唯一功能，目前中國仍然比較重視外交為經濟服務，改革開放初期時確實是這樣，但現在可以更加全面。海外民生工程以及相應的安全網建設是順應時局之舉。

為“走出去”編織牢固的安全網是政府不可推卸和應盡的責任，正如外交部領事司司長所説：無論身在何方，都有祖國保駕護航。然而，海外安全網的建設不是一件簡單的事情，更不是政府乃至外交部一己之力能夠完成的事情。海外安全網建設亟待理順政府、市場和社會三者之間的關係，而理順政府、市場和社會三者之間的關係就是讓政府、市場和社會各歸其位，各司其職。政府要轉變職能，實現從“划船”到“掌舵”轉變，發揮主導作用和托底作用。市場應該從目前的從屬機制，轉變為安全網建設的首要機制，發揮資源配置的基礎性作用。社會組織作為海外公民和企業自組織、自管理的重要形式，其作為安全網建設的重要補充和發展的作用應該得到足夠的重視。總之，構建“走出去”安全網必須改變單純依靠政府的局面，調動市場和社會的力量參與安全網建設，實現從一架馬車到三架馬車的機制性轉變。

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