如何治理“一把手”腐敗？

近十年間，反腐倡廉話題始終熱度不減，當中央不斷加大反腐力度，地方“一把手”官員應該如何接力？近日，中國人民大學國家發展與戰略研究院對外發佈年度報告《如何治理“一把手”腐敗？》，報告通過解讀“一把手”腐敗現象，透視出當下中國反腐現狀，探討如何治理“一把手”腐敗。

正義網：訪談即將開始，本期訪談由檢察日報正義網記者林平主持。

主持人：歡迎大家關注本期訪談，我們今天邀請到的訪談嘉賓分別是中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長、經濟學院教授聶輝華；中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、農業與農村發展學院副教授仝志輝。歡迎兩位。

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：大家好！

仝志輝（中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員）：各位網友好！

主持人：從2002年到2014年，“反腐倡廉”成為每年全國“兩會”的十大熱點問題之一，在中國，腐敗或者反腐敗問題成為最近十年來的熱點、難點問題。近日，貴院對外發佈年度報告《如何治理“一把手”腐敗？》，針對國內腐敗現狀，報告給出了怎樣的評價？中國的腐敗現狀如何？

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：目前，衡量國別腐敗程度的最主要指標有兩個：（1）透明國際（Transparency International）的“腐敗感受指數”（Corruption Perception Index，簡稱CPI），這是目前使用最多的指標；（2）世界銀行治理指數（WBGI）的腐敗指標。實際上這兩個指標是高度相關的。

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：主觀感受上，中國的腐敗的確比較嚴重。但從國際比較來看，中國的腐敗處於中等程度，相當於全世界的平均水準。我們首先使用透明國際的CPI描述了中國腐敗程度的變化。CPI反映了一個國家的政府官員的廉潔程度，1995-2011年採取10分制，2012-2013年採取百分制。分值越大，排名越靠前，表示越清廉。

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：根據數據顯示，中國的清廉程度排名從1995年到1998年迅速下降，此後保持穩定，但總體上有惡化的趨勢。特別是，2012和2013年，排名為80名，是歷年最嚴重的情況。考慮到腐敗排行榜是對上一年度腐敗情況的主觀感受，因此這一排名與中國在2012年之後大規模進行反腐敗運動的事實並不矛盾。

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：此外，我們還使用世界銀行治理指數中的“腐敗控制”（Control of Corruption）指標作為衡量一個國家總體腐敗程度的指標。該指標的取值範圍為-2.5-2.5，數值越大表示腐敗治理越好（或清廉程度越高）。具體來看，中國的腐敗控制得分在2000年之後迅速下降，然後保持在較低的水準。

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：總體歸納看來，根據上述兩大腐敗指標，中國的腐敗程度在全球170多個國家中排名處於中等程度（絕對排名為80名，相對排名為40%位置），屬於比較腐敗的國家，並且近年來有略微惡化的趨勢。因此，從這個角度來看，老百姓將腐敗問題當作中國當前經濟社會發展的主要難題，這種擔心不無道理。如果繼續維持現狀，中國的腐敗問題必將更加嚴重！顯然，中國需要更嚴格的反腐敗措施，需要更完善的反腐敗制度。

主持人：換句話説，從全球範圍來看，腐敗現象可能已經成為許多國家共同關注的一種國際公害。當下，腐敗現象是否已經成為國際性命題？

仝志輝（中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員）：我們必須客觀地認識到，中國的腐敗絕非孤例。世界各國，不管是欠發達國家還是發達國家，都面臨反腐敗的重任。事實上，美洲國家、歐盟、經濟合作與發展組織（OECD）、非洲國家都先後制定了區域性反腐敗公約。在此基礎上，聯合國于2003年在第58屆聯合國大會上通過了《聯合國反腐敗公約》，並將每年的12月9日定為“國際反腐敗日”。目前，包括中國在內，全世界已經有139個國家加入了該公約。

主持人：十八大以來，中共反腐重拳頻出。截至2014年7月， 中紀委曬出了387名落馬官員，反腐戰績一目了然，二位如何評價這一反腐態勢？

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：執政黨和中央政府認識到腐敗是中國政府的治理頑疾，因此新一屆最高領導層在中共十八大閉幕（2012年11月14日）之後，開展了聲勢浩大的反腐敗運動，並將反腐敗作為全面深化體制改革的主要動力和切入點。

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：這場尚未結束的運動式反腐行動具有三大特點：第一，反腐力度非常大。這應該是改革開放以來最嚴厲的一次反腐敗運動。第二，反腐頻率非常密集。中央紀委和監察部網站幾乎每天都在發佈最新的案件調查資訊，甚至週末也不例外。第三，反腐範圍非常廣。從普通的處級幹部，到廳局級幹部，再到省部級乃至以上幹部，都在查處和公佈範圍之內。

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：實際上，在十八大之前，反腐敗運動也時有發生。我和學生王夢琦研究了反腐敗和政治週期的相關性，發現了一些有趣的規律。基於2000年到2014年3月底中國367個廳級以上官員的腐敗案例，我們發現：在全國和地方“兩會”或春節等政治敏感時期，被調查或抓捕的官員數量相對於其他時候顯著減少，即反腐敗力度存在明顯的政治週期效應。這背後的原因是什麼呢？就是反腐敗一方面會增強執政黨的合法性，但另一方面會在一定程度上影響政治穩定，因此反腐敗和政治穩定之間存在一種權衡取捨關係，也就是説存在一個最優反腐力度的問題。

主持人：仝教授有何觀點？

仝志輝（中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員）：在我看來，一方面，反腐敗運動不斷擴大和深入；另一方面，紀檢監察體制也在適時調整，其權力在不斷擴充。兩者交相作用，營造了一種迅猛的反腐態勢。從結果來看，這場反腐敗運動已經取得了顯著成績，遏制了腐敗的勢頭，贏得了廣泛的民心，為全面深化體制改革創造了良好的環境。

主持人：我們觀察到，此次報告特別聚焦了“一把手”腐敗問題，為何會著重關注這一現象？

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：有兩個原因：第一，“一把手”掌握了關鍵權力，腐敗的危害更大，會放大個案腐敗的不良後果；第二，國內似乎還沒有專門聚焦“一把手”腐敗的研究報告，我們人大國發院可能是首家聚焦“一把手”腐敗的智庫機構。因此，從反腐敗角度講，遏制“一把手”腐敗應該是反腐敗的重中之重，也是當務之急。在腐敗現象比較普遍而反腐敗人力物力有限的情況下，治理“一把手”腐敗應該成為紀檢監察機關的優先任務。

主持人：時下，“一把手”腐敗在反腐局勢中呈現出何種群像？

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：我和幾個學生助理花了大約一年的時間，手工收集整理了2000年到2014年3月底所有公佈的廳局級官員腐敗案例，包括367個廳局級以上官員。在367個廳局級腐敗官員中，曾經擔任“一把手”職務的有219名，佔大約60%。

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：從行業分佈上看，黨委、政府、交通、司法以及國企等部門的“一把手”更容易腐敗，他們成為“一把手”腐敗的主體。需要説明的是，由於目前缺乏對“一把手”的有效制約，因此能夠公開察覺的“一把手”腐敗案例僅僅是其中的一部分，這表明我們估計的“一把手”腐敗情況只是一個底線。

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：值得注意的是，在367個廳局級腐敗官員中，有172名官員（佔47%）曾包養“二奶”，道德作風敗壞；有44名官員（佔12%）曾在政法系統任職，屬於“執法犯法”或“司法犯法”，對司法公正起著嚴重的破壞作用；有24名官員（佔7%）曾在中央任職，説明腐敗從中央到地方無孔不入；63名官員曾在國企任職，佔總數的17%，這一比例明顯高於國企官員佔官員總數的比例。

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：從數據上看，國企的腐敗問題實際上非常嚴重，因為國企畢竟直接涉及經濟交易，權力的尋租空間更大。而且，由於國企幹部一方面享受行政級別，另一方面又享受市場化待遇，更容易通過市場交易掩蓋腐敗事實，導致反腐敗的難度更大。因此，如果不改變這種扭曲的激勵機制，國企的腐敗現象恐怕會更嚴重。

主持人：換句話説，下一步反腐敗應該重點關注國企？

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：是的。

主持人：除此之外，還有哪些特徵？

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：從全部腐敗廳級官員的學歷上看，大部分腐敗官員的學歷在大專以上。其中，大學本科佔37%，碩士佔42%，博士佔9%。在219個腐敗的“一把手”樣本中，博士有13個，佔6%左右，略低於全部博士貪官的比例。從這組數據上看，高學歷成為高級幹部貪腐的重要特徵。

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：此外，從性別上看，女性佔全部廳級貪官的3%。在219個腐敗的“一把手”樣本中，女性只有3名，佔1%左右。根據中組部的數據，2009年全國省部級以上幹部中，女性比例為11%，地廳級幹部的女性比例為13.7%，縣處級幹部的女性比例16.6%。相比于女性幹部佔全部幹部的比例，女性幹部腐敗的比例明顯低於男性。這可能是因為女性相對謹慎保守，更害怕貪污受賄的風險，另外由於家庭分工的原因，女性腐敗的機會相對較少。當然，可能女性腐敗還有別的特徵，這是一個有趣的話題，我們以後再談。

主持人：基於此，報告在遏制“一把手”腐敗的制度安排上有何切實建議？

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：首先，限制權力是基礎。阿克頓勳爵有一句名言：權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗。這句話命中了腐敗的命門。從根本上講，腐敗的原因無外乎三個：官員擁有較多的自由裁量權，權力能夠轉化為租金，腐敗的行為難以察覺或者被懲罰。因此，要減少腐敗，尤其是遏制“一把手”腐敗，應該從源頭上限制“一把手”的權力，這是反腐敗的制度基礎。

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：目前，媒體和學者似乎把更多的焦點放在了監督權力的運作上，我們認為這有失偏頗。我們認為，限制權力比監督權力更根本，理由有兩點。首先，監督的成本比限權更高。儘管黨紀國法強調了要加強對黨政“一把手”的監督，但是在實踐中難以落實。所謂“上級監督太遠，同級監督太軟，下級監督太難”。按照現行法律法規，“一把手”主持全面工作，副手、同級紀委以及下級工作人員很難監督或者制約“一把手”。本來設計挺好的“民主集中制”，在領導班子決策時，往往變成“民主”太少，而“集中”過多。相對而言，限制權力的成本更低。一旦確定了官員的管理許可權，官員越權即違規，這比“全方位的”監督機製成本更低。

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：其次，從資訊不對稱的角度講，限制權力比監督權力更容易證實。因為政府工作具有保密性和非市場性，存在嚴重的資訊不對稱，監督者難以觀察被監督者的具體行為，也難以判斷被監督者不當行為的量化結果。比如，某個官員將一個扶貧項目批給了自己老家，你很難證實他是不是直接從中得到了好處，但是他是否有權力批准項目，這個是比較容易規定的。

主持人：具體來説，“一把手”的權力應該在哪些方面作出規制？

仝志輝（中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員）：第一，減少各類行政審批權，特別是減少“一把手”的審批權。減少了政府的審批權，當然也就一定程度上減少了政府所在部門的“一把手”的權力，這是減少“一把手”腐敗機會的治本之策。第二，減少“一把手”的自由裁量權，縮小留給“一把手”的“候選清單”。現行法律法規留給黨政部門“一把手”的自由裁量權太大。第三，強化對重大決策權的事前約束。

仝志輝（中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員）：不過，需要強調的是，權力與責任是對應的。要有效地限制“一把手”的權力，首先就要厘清責任的邊界。作為一個單位或者地區的“一把手”，不可能也不應該對所有事務負責，否則在“穩定壓倒一切”、“發展壓倒一切”的理念下，是不可能有真正的權力邊界的。這也可以在一定程度上解釋，為什麼中央三令五申強調對權力的約束與限制，但是“一把手”仍然可以獲得“絕對權力”，從而導致很多規章制度缺乏約束力。理念不改，制度難行，權力約束便遙遙無期。

主持人：考慮到“一把手”腐敗的嚴重性，很多人建議對“一把手”進行分權。您怎麼看？

仝志輝（中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員）：我舉個例子來説明，比如某些地方開始明確規定，“一把手”不能分管人事和財務。限制“一把手”的分管事務，某種程度上是個偽問題。因為在現行體制下，“一把手”負責抓全局，根本不需要分管具體的事務，或者説絕大多數情況下“一把手”本來也沒有分管人事和財務，否則具體分管人事的副手（如副書記）和分管財務的副手又該如何分工？

仝志輝（中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員）：問題的關鍵在於，儘管“一把手”沒有直接分管人事或財務，但是卻能夠在目前的遊戲規則下通過控制分管副手來控制人事或財務。例如，“一把手”可以調整副手的分工，因此可以找藉口換掉“不聽話”的副手，甚至可以通過上級調走副手。根據民主集中制，“一把手”往往對重大決策擁有實質性的否決權，這使得“一把手”的權力與領導班子的其他成員的權力嚴重不對稱。但如果減少或取消“一把手”的決定性權力，又如何在首長負責制下確保“一把手”的激勵和責任到位呢？

仝志輝（中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員）：我們認為，在當前以經濟建設來鞏固政績度趕超的發展階段，中國仍將高度依賴政府的力量，高度依靠“集中力量辦大事”的資源動員方式，這就不得不賦予“一把手”高度集中的權力。

主持人：報告認為，在對“一把手”限權的同時，監督也是關鍵環節。

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：在我看來，儘管限制權力是反腐敗的基礎，但是考慮到中國仍然是一個發展中國家，需要集中有限的資源實行適度趕超戰略，這必然導致政府權力集中和“一把手”權力集中現象在很長一段時間記憶體在。

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：在這種背景下，如何監督權力的運作成為反腐敗尤其是反對“一把手”腐敗的關鍵措施。在現行制度下，對“一把手”自上而下的監督主要依靠上級機關的紀委和監察系統。在實際工作中，紀委成為反腐敗工作最重要的部門。而由於紀委受當地黨委領導，因此紀委查處幹部會受到當地黨政主要領導的干涉。為此，中央不斷改革紀委系統的領導體制，逐步強化上級黨委對下級紀委的領導權。

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：毋庸置疑，強化上級黨委對下級紀委的領導，有助於增強紀委辦案的獨立性和公正性，減少地方保護主義，推進地方廉政建設。但是，考慮到在現行體制下，紀委在人、財、物三方面仍然受制于同級黨委，以及紀委系統本身工作的特殊性，僅僅上收紀委領導的任命權和規定辦案報告上級這些措施，可能效果並不顯著。

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：紀委幹活是很容易得罪人的，因此必須想辦法為紀委系統的幹部升遷創造渠道。在這種情況下，我們建議逐步將紀委系統由目前的半垂直管理變成從中央到地方的完全垂直管理，即紀委系統的人、財、物均由上級黨委按照規定統籌安排。

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：目前，檢察院和法院都在省以下實現了垂直管理，紀委系統作為反腐敗的領導機關，更應該推進垂直管理的體制改革。有兩種試點方法：其一，在北京、上海、天津和重慶四個直轄市，實行紀委系統由中央完全垂直管理；其二，選擇幾個試點省份進行省以下垂直管理。考慮到紀委工作與當地黨政機關可能存在一定的利益衝突，在垂直管理後，紀檢幹部主要在全國範圍的紀委系統內橫向或縱向流動，這樣可以擴大紀檢幹部的升遷空間，同時又減少紀檢幹部與當地的利益瓜葛。

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：説到此，問題的另一面也一直令人困惑，誰來監督“監督者”，怎麼才能監督好？

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：事實上，目前雷霆般反腐運動的主角正是紀委，確切地説是中央紀委。於是，一個尷尬的問題出現了：紀委監督官員，那麼誰來監督紀委？從邏輯上講，只要是體制內監督，就永遠無法擺脫“最後的監督者”悖論。而且，如果全社會都將反腐敗的主要希望寄予紀委，必然加重紀委的工作責任，增加了紀委工作人員的風險。

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：此外，一旦紀委系統發生腐敗，將會如同司法腐敗一樣，放大腐敗的後果，嚴重侵蝕社會公平和正義。要解決這個悖論，唯一的出路是逐步賦予公民更多監督權力。根據現代政治契約的邏輯，全體公民委託中央或上級監督下級政府，然後公民監督“監督者”。因為只有公民自己作為最後的監督者，才不會發生道德風險行為。公民監督的主要渠道，就是媒體監督，特別是網路監督，還有就是官員財産對社會進行公示。

主持人：隨著反腐的持續推進，各地反腐政策層出不窮，報告特別建議加強對“一把手”“八小時之外”的監督。有何用意？

仝志輝（中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員）：在現實中，一個典型的官員和商人之間的權錢交易過程是這樣的：第一步，先通過中間人（往往是官員的同事、親戚、朋友）介紹，在飯局上初步認識；第二步，商人邀請官員參加某種娛樂活動，例如唱歌、桑拿、高爾夫球等，進一步加強“感情”；第三步，商人打聽到官員主管的項目，通過直接或間接行賄的方式換取經濟利益，進行權錢交易。

仝志輝（中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員）：由於腐敗本身是非法的、隱蔽的，因此大量腐敗活動往往是借助非工作場所發生的。另一方面，考慮到腐敗行為被舉報的風險，很多權錢交易是通過中間人進行的。鋻於腐敗具有“場外”交易和“中間人”牽線的特點，要治理“一把手”腐敗，必然要在某種程度上加強對“一把手”“八小時”之外的監督。

仝志輝（中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員）：這種監督具有三個特徵：第一，它是事前監督。上級紀檢監察機關在查處案件時，往往是有了腐敗線索，再對腐敗官員的親朋好友進行重點監控。這種方式對於事後查案是有幫助的，但是對於防範腐敗並無幫助，最多是亡羊補牢。要防患于未然，應該加強事前監控。第二，重點是對“一把手”的親屬圈、朋友圈的監督，這是腐敗行為籍以發生的主要區域。特別是，對於那些近親在經商的“一把手”，應該列入重點監督對象。第三，它是適度監督。根據法律規定，如無正當理由，對普通人進行工作場合之外的監督是違法的。但官員作為掌握權力的特殊群體，特別是掌握重大權力的“一把手”，應該在高檔娛樂消費等方面受到限制，即使是在個人工作時間以外屬於個人消費，官員個人行為具有政府公共形象效應。限制其高檔娛樂等消費也是限制其權錢交易的機會。紀檢監察機關在實際工作中，可以探索一些既不違法法律，又能有效防止腐敗的工作方式和反腐敗規定。

仝志輝（中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員）：2012年12月4日，中央制定了關於改進工作作風、密切聯繫群眾的“八項規定”。之後，各地紀檢監察機關查處和通報了一批官員進入娛樂場所以及高檔餐館酒店消費的現象。這場持續至今的督查活動，對於反腐敗發揮了重要的作用。今後，應該進一步從制度上、法理上完善對政府官員特別是黨政“一把手”的作風監督，在保護公民基本權利和防範官員腐敗之間取得一個恰當的平衡。

主持人：其實，要有效治理“一把手”腐敗，可能也離不開公開的、廣泛的群眾監督。在您看來，群眾監督、媒體監督基於未來反腐局勢會有何作為？

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：如果説腐敗是國家治理的毒瘤，那麼陽光就是最好的消毒劑。我們認為，要有效治理“一把手”腐敗，離不開公開的、廣泛的群眾監督，即自下而上的監督。自上而下的行政監督在監督技術、資源調動和案件查處方面具有無與倫比的優勢，但是這種監督畢竟是內部監督，終究會受制於人力物力有限以及可能存在偏袒的劣勢。

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：在現代資訊社會，由於資訊具有分散化、碎片化、冗余化的特徵，群眾監督所形成的“自發秩序”具有加總分散資訊的優勢，能夠在很大程度上彌補內部監督的不足。因此，擴大群眾監督應該是未來反腐敗的方向。

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：另外，從監督主體和監督渠道上講，媒體監督是最有力的群眾監督。在現代社會，由於資訊分散，個人對官員的監督除了向政府機關提供線索或舉報，另一個重要渠道是通過媒體反映。因為媒體能夠將分散的注意力集中，産生廣泛的社會影響，從而對政府的內部監督形成補充。此外，廣泛的媒體監督能夠減少利益偏袒，也使得這一渠道能夠避免政府內部監督難以避免的問題。

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：值得注意的是，由於資訊技術和新媒體的迅速發展，最近幾年不少典型的腐敗案例（楊達才案、雷政富案）都是通過媒體尤其是新媒體揭露的，新媒體正成為主要的反腐倡廉事件的首次曝光媒介類型。根據有關報告，2010—2012年，在新媒體上曝光的反腐案件分別為67件、58件和31件，三年合計156件，是傳統媒體的2倍。

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：儘管網路反腐可能存在“誤傷”甚至侵犯公民隱私權的問題，但是考慮到當下比較嚴重的司法腐敗，以及舉報者作為弱勢群體所面臨的舉報失敗後果，網路反腐仍不失為一種正式反腐渠道的有益補充。關鍵是如何制定和完善相關法律法規，讓網路反腐納入規範渠道。

主持人：從全局來看，您覺得當下的腐敗形式主要呈現出哪些類型？有何治理路徑？

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：從目前來看，腐敗的主要類型包括用人腐敗、項目腐敗、“三公”腐敗以及隱性腐敗。針對不同的腐敗類型，應該採取不同形式的群眾監督方式和反腐敗體制改革路徑。

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：第一，治理用人腐敗，關鍵是嚴格考試製度，公開候選人的分數或票數。用人腐敗最突出的表現就是買官賣官。而有能力和資格賣官的通常都是黨政“一把手”。因此，治理“一把手”腐敗，首要任務是治理用人腐敗。為什麼“一把手”更可能出現用人腐敗？因為“一把手”在用人方面權力太大，缺乏有效的制約和監督。

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：第二，治理項目腐敗，關鍵是及時公開招投標資訊和結果。近年來，交通、土地、建設等部門成為腐敗的高發領域，因為這些領域的黨政“一把手”掌握了工程、土地、房屋等重要資源，而這些資源又恰恰是市場經濟轉型時期高租金、不透明、壟斷性的生産要素。這些領域完全具備腐敗的三個要素：權力大、租金多、難監督。據不完全統計，從1996年至2005年的10年間，全國有13個省市交通廳（局）的26名廳局級幹部因經濟問題被查處。在我們收集的廳局級腐敗案例中，來自交通和城建兩個部門的腐敗“一把手”有20名，佔全部腐敗官員的9%左右。

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：第三，治理“三公”腐敗，關鍵是公開財政收支細目。長期以來，中國政府“三公”開支因缺乏透明度，常常引發公眾質疑。“三公”經費開支數額大，但又不屬於行賄受賄範圍，現行法律對此難以追責，可以看做是單位“一把手”在職消費腐敗的主要形式。公佈“三公”經費對於減少政府官員在職消費，遏制部門“一把手”的在職消費腐敗，具有重要意義。但是，目前存在的主要問題是，賬目太寬泛、太專業，不僅人大代表難以通過法律程式進行監督，普通百姓更是“如看天書”，更談不上有效監督。

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：要讓“三公”支出發揮反腐敗的作用，就必須公佈細目，細到每一台電腦花了多少錢的地步，普通群眾才有辦法進行比較，才能知道這些事務是不是超標、是否涉嫌腐敗。因此，下一步中央政府應該對各級地方政府和部門發佈“三公”經費進行具體規定，包括統計口徑、公佈的細目、查詢的方法以及事後監督程式，並且中央政府應該帶頭公佈“三公”經費的細目。

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：第四，治理隱性腐敗，關鍵是公示官員財産。從世界各國的經驗來看，官員財産公示被認為是反腐敗最有效的措施。因為腐敗主要是權錢交易，最終腐敗的結果主要體現為金錢和財物，所以直接對官員的財産進行監督，才是反腐敗的釜底抽薪之策。根據國際上的反腐敗研究，目前在國際清廉排行榜上排名靠前的國家，都實行了官員財産公示制度。

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：其實，除了用人腐敗、項目腐敗、在職消費腐敗，還有很多隱性腐敗非常普遍，並且難以通過正常途徑進行查處。例如，一個鄉鎮黨委書記，每年春節、元宵節、端午節、中秋節，再加上自己或者直系親屬過生日，所收到的下屬送的紅包就可能超過20萬元。這些逢年過節的禮金一定程度上屬於中國式人情往來的風俗，但又往往跟腐敗有關。但是常規的監督渠道難以奏效，因為這類非常私密的往來難以取證，難以估值，甚至難以界定為“腐敗”行為。唯有通過公示財産，才能讓這些“來源不明的”收入曝光，從而進行懲處。

主持人：改革往往都是漸進式的，包括公車改革、財産公示制度等反腐體制改革往往也無法一步到位。您如何看待官員財産公示制度的推進現狀？

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：我們注意到，新疆、廣東等地方對局部地區進行了官員財産申報試點，這是可喜的進步。然而，由於某些原因，官員財産公示法律一直沒有出臺。但目前的試點或者規定還有許多需要改進的地方，突出的問題包括：（1）只有申報沒有核查，這導致通過財産公示來恫嚇腐敗的目的基本落空；（2）財産申報範圍有限，有的地方只申報“收入”，基本上只包括工資和津貼收入，這對於反腐敗意義不大；（3）公示範圍有限，多數地方沒有公示，少數地方在內部公示，無法讓群眾參與監督；（4）申報範圍局限于新提任幹部，不包括“一把手”等領導幹部。從被查處貪官的情況來看，幾乎所有貪官在出事前申報時，都有瞞報和少報財産或房産的行為，但事前均未出事，就説明缺乏核查的財産申報離發揮反腐敗作用的目標還有很遠的距離。

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：我們也注意到，十八屆三中全會通過的《決定》特別強調了對“一把手”的監督，並且明確指出“推行新提任領導幹部有關事項公開制度試點”。我們同意漸進式的反腐敗體制改革思路，積極穩妥地推進官員財産公示制度。下一步的重點，應該在面上擴大財産申報的範圍，在環節上增加上級核查的程式。此外，為了減少反腐敗的各種阻力，也為了讓群眾充滿反腐敗的信心，我們建議中央紀檢監察部門適時發佈財産公開以及其他反腐敗制度的時間表，向社會做出可置信的承諾。從另一個角度講，敢於承諾，不僅表明瞭中央政府反腐敗的決心，也反映了反腐敗的信心。

主持人：當下，面對反腐高壓，部分在職官員可能會出現畏難或是負面情緒，比如消極履職、行政效率下降等現象。當反腐風越刮越勁，波及面越來越廣時，如何在監督和激勵中尋找平衡？

仝志輝（中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員）：監督相當於用“大棒”，而激勵相當於給“胡蘿蔔”。由於官員行為難以監督，其産出難以度量，同時還要從事多重任務，因此提供正確的激勵非常重要。

仝志輝（中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員）：從長期來看，只強調監督而忽視激勵，會導致官員的事前逆向選擇行為，即會將一些能力較低的官員選進公務員隊伍，還會導致官員事後的道德風險行為，即官員為了避免犯錯採取消極怠工、偷工減料、低效率的官僚主義行為。特別是，黨政“一把手”掌握了重要的資源，他們的逆向選擇和道德風險行為會造成更嚴重的後果。

仝志輝（中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員）：十八大高壓反腐運動開展之後，許多官員的額外“福利”被取消了，腐敗的成本更高了，但是相應的正常待遇還沒有提高。這不可避免地導致了少數官員對待工作敷衍塞責，抱著“只要不出事，寧肯不做事”的消極態度，這不利於全面深化改革和穩定經濟增長。因此，我們認為，應該適時改進官員尤其是“一把手”的合法待遇。

仝志輝（中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員）：監督和激勵，兩手都要抓。針對“一把手”的激勵問題，我們認為可以從以下幾個方面進行加強。第一、實行現代“品位分等制”。現行體制下官員從政的最大動力是獲得升遷。這有兩個方面的原因。一方面原因是高級別職位蘊含的權力、待遇和地位絕對性地高於低級別職位，另一方面原因是高級別職位的權力、待遇和地位相比低級別職位，也具有更好的穩定性，或者説，職位越高，權力、待遇和地位越穩。甚至某些時候，部分官員想通過升遷更好地掩蓋在低級別崗位上從事過的腐敗行為。

仝志輝（中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員）：為了升遷，一些腐敗的“一把手”大量行賄受賄，大搞政績工程，後者往往構成嚴重的隱性腐敗。因此，要抑制腐敗，就要在一定程度上弱化體制中存在的高級別職位和低級別職位“含金量”和“穩定性”上的落差，以使“一把手”在一定程度上減弱升遷需求，而將更好地履行其權力應該完成的職責也作為其從政的動力之一。

仝志輝（中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員）：為此，我們需要適度恢復我國官僚制傳統中的“品位分等”制度，讓優秀的低級別職位的官員獲得更多的政治榮譽、參與高級別職位才能參與的政治決策，以及更好的生活待遇，以使低級別職位官員能更好地安心本職工作。如能使全國相當部分的縣的縣委書記和縣長能在幹滿一個任期時就在品位上達到副廳級，幹滿兩個任期時，極少數優秀的可以達到副省級，但隨後仍可在縣級職位上繼續服務，一個縣域的長遠發展就有了可持續規劃和執行，而其腐敗概率也可降低。通過在相同職位上不同官員的“品位”分等，使得官員之間形成在相同職位上長期建功立業的競爭，給予“一把手”官員更加全面的激勵和更加穩定的職業預期。

仝志輝（中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員）：第二、適當提高“一把手”的物質保障。對以往的腐敗案例分析表明，官員的腐敗行為與官員個人的物質生活條件及其親屬的需求密切相關。因此，從制度層面思考，如果政府和社會可以給領導幹部提供相對優渥的生活條件並解決其後顧之憂，就可以在一定程度上減少貪腐的動機，同時從另一個方面來看也是提高了腐敗的機會成本。

仝志輝（中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員）：我們建議從以下幾個方面適當提高領導幹部特別是“一把手”的物質保障條件。（1）對官員實行休假制。（2）推廣官邸制，解決領導幹部的住房問題，同時嚴格限制領導幹部及其直系親屬的購房數量，並將房産作為財産申報與核實的主要內容。（3）提供合理的醫療保障，定期、強制對領導幹部進行健康檢查。（4）為官員的職業選擇提供更多機會。

仝志輝（中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員）：總的來講，反腐敗已經成為民心所向、大勢所趨的大事，社會各界對此非常關心，也提供了治療腐敗的各類藥方。我們必須強調，反腐沒有奇招異術或終南捷徑。我們認為，要減少腐敗，特別是減少“一把手”的腐敗，限權是基礎，監督是關鍵，激勵是保障。關於腐敗研究的國際文獻表明，除了加強媒體監督、提高法治水準和擴大對外開放，沒有更好的治愈腐敗頑疾的“良藥”。