林毅夫：新常態下政府如何推動轉型升級

林毅夫 北京大學國家發展研究院名譽院長、教授

最近，我們在調研中發現一個值得擔憂的現象：在推動經濟轉型升級方面，市場在發力，但一些地方政府的作為相對滯後。面對經濟新常態，曾經在以往高速增長中扮演了重要角色的一些地方政府，在一定程度上處於不知所措甚至懈怠的狀態。我國仍然是一個發展中國家，跨越“中等收入陷阱”仍然是我們面臨的嚴峻挑戰。而且，國際競爭如逆水行舟，不進則退。為保持中高速增長、邁向中高端水準，地方政府必須積極作為。那麼，經濟新常態下，政府推動經濟發展的抓手和著力點在哪？

有效的市場和有為的政府缺一不可

回答經濟新常態下政府推動經濟發展的抓手和著力點在哪，首先要理解經濟持續發展的基本機制。一個國家經濟發展的本質是每人平均收入不斷增加，前提是勞動生産率不斷提高。勞動生産率提高有兩個途徑：一是通過技術創新，提高現有産業的産品品質和生産效率；二是通過産業升級，將勞動力、土地、資本等生産要素配置到附加價值更高的産業。根據新結構經濟學的分析，有效的市場和有為的政府共同發揮作用，才能構建起經濟持續發展的基本機制。

有效的市場的重要性在於，只有充分競爭的市場才能形成充分反映要素相對稀缺性的價格體系。只有這樣的價格體系和市場競爭的壓力才能引導企業按照要素稟賦的比較優勢來選擇技術和産業，生産出來的産品才會成本最低、最有競爭力，從而創造最大的剩餘和資本積累，推動比較優勢從勞動或自然資源相對密集逐漸向資本相對密集提升，為現有産業、技術升級到資本更密集、附加價值更高的新産業、新技術提供物質基礎。黨的十八屆三中全會提出使市場在資源配置中起決定性作用，就是要不斷完善社會主義市場經濟體制，使各種要素的價格能夠反映其相對稀缺性，為我國經濟更好地按照比較優勢發展提供必要的制度基礎。

在經濟發展中，有為的政府不可或缺。首先，這是因為經濟發展是一個資源隨著要素積累、比較優勢變化而不斷從現有技術和産業配置到新的技術和産業的結構變遷過程。在技術創新和産業升級過程中，必須有“第一個吃螃蟹的人”。如果沒有其他必要的安排，倘若失敗，這個人將承擔所有成本；倘若成功，後來者將隨之涌進，他不會享有壟斷利潤。也即對於“第一個吃螃蟹的人”而言，失敗的成本和成功的收益是不對稱的；而從社會的角度看，不管其失敗或成功都能給後來者提供有用的資訊。因此，政府需要採用專利制度和其他適當方式給“第一個吃螃蟹的人”一定的激勵，這樣才會有人願意去冒風險，技術創新和産業升級活動才能開展。其次，“第一個吃螃蟹的人”成功與否，並不完全取決於其個人勇氣、智慧和才能。新産業的發展需要新的能夠動員更多資本、有效分散風險的金融制度安排與其匹配，需要交通、電力、港口等硬的基礎設施和法律法規等軟的制度環境，需要與新技術和新産業相關的基礎科學的突破，這些都不是企業自己可以解決的。凡此種種困難，均需要有為的政府協調相關企業來克服，或是由政府直接提供服務。如此，技術創新和産業升級才能順利進行。政府可動員和配置的資源有限，必須對可能的技術創新與産業升級的經濟和社會回報作出甄別評估，以産業政策等手段集中有限資源，協助企業家實現那些回報最高的技術創新和産業升級。只有這樣，才能有效促進經濟發展，避免陷入“中等收入陷阱”。

新常態下政府發揮作用的著力點

從新結構經濟學的視角看，根據産業發展與國際前沿的差距，我國各地政府可將本地的産業分成五種類型。對不同類型的産業，政府因勢利導的作用也不相同。

追趕型産業。2014年，我國每人平均GDP為7500多美元，美國為54000多美元，德國為47000多美元，日本為36000多美元，南韓為28000多美元。每人平均GDP的差距反映的是勞動生産率的差距，表明我國産業的技術和附加值水準比發達國家同類産業的水準低，處於追趕階段。我國的汽車、高端裝備製造、高端材料産業即屬於這種類型。

對於追趕型産業，各地政府和金融機構可以在資金融通和外匯獲取上支援合適的企業像吉利汽車、三一重工、漢能那樣，到海外並購同類産業中擁有先進技術的企業，作為技術創新、産業升級的來源。發達國家自2008年國際金融危機以來，很多擁有先進技術的企業低價求售，出現了許多好的並購機會。如果沒有合適的並購機會，各地政府也可以提供方便，支援本地企業像華為、中興那樣，到海外設立研發中心，直接利用國外的高端人才來推動技術創新。

另外，各地政府也可以篩選我國每年需要從發達國家大量進口的高端製造業産品，到海外招商引資，將這些産品的生産企業吸引到國內來設廠生産。我國現在的GDP規模約佔世界的13%。在新常態下，每年7%左右的增長意味著我國每年對世界市場容量擴張的貢獻率達到25%到30%。如果地方政府能夠根據這些高端製造業的需要提供合適的基礎設施、人才培訓、營商和法制環境，國外許多企業就會有積極性到我國設廠生産，既滿足國內需求，又可作為出口基地。在中高端産業的招商引資上，我國仍處於可以大有作為的機遇期。

領先型産業。我國有些産業，像白色家電、高鐵、造船等，其産品和技術已經處於國際領先或接近國際最高水準的地位。領先型産業只有依靠自主研發新産品、新技術，才能繼續保持國際領先地位。自主研發包括兩種不同性質的活動：新産品、新技術的開發和新産品、新技術開發所需基礎科研的突破。企業開發的新産品、新技術可以申請專利，這類活動理當由企業自己進行。但是，基礎科研投入大、風險高，屬於社會公共知識，企業沒有從事基礎科研的積極性。美國的大多數産業屬於領先型産業，技術創新和産業升級所需的基礎研究，絕大多數是由美國國家科學基金會資助高校或是由美國國家健康研究院等政府支援的科研機構來進行，歐洲、日本等發達國家也以政府的資金支援這方面的基礎研究。我國也應採取同樣的方式。

中央和地方政府可以用財政撥款設立科研基金，支援企業與科研院所和高校協作進行基礎科研。政府也可以支援相關行業的企業組成共用技術研發平臺，攻關突破共用技術瓶頸。在企業新産品、新技術開發取得突破後，政府也可以通過採購，幫助企業較快形成規模化生産。領先型産業需要到世界各地建立銷售、加工生産、售後服務等網路，也需要政府在人才培訓、資金、法律、領事保護等方面給予必要的支援。

轉移型産業。這類産業有兩種類型，一類是喪失比較優勢的産業，另一類是在我國還有比較優勢但産能有富餘的産業。

勞動密集型的出口加工業是最典型的第一類産業。到2020年實現黨的十八大提出的兩個“翻一番”目標，加上人民幣升值，我國普通工人的月工資會上升到1000美元。這類産業在我國失去比較優勢是不可逆轉的趨勢。面對這種挑戰，一部分企業可以升級到品牌、研發、市場渠道管理等高附加值的“微笑曲線”兩端；而多數企業只能像上世紀60年代以後日本和80年代以後“亞洲四小龍”的同類企業那樣，利用技術、管理、市場渠道的優勢，轉移到海外工資水準較低的地方去創造“第二春”。

勞動密集型出口加工産業集群所在地的政府可以採取兩種因勢利導的政策：一是提供設計、行銷方面的人才培訓和商品展銷平臺，以及制定優惠政策等，鼓勵一部分有能力的企業向“微笑曲線”兩端攀升；二是協助加工企業抱團出海，向企業提供資訊、海外經營人才培訓、資金支援，以及同承接地政府合作設立加工出口工業園區等，幫助企業利用當地廉價勞動力和資源優勢來提高競爭力。商務、外交等政府部門和中國進出口銀行、國家開發銀行、中非基金等金融機構應在投資保護、簽證便利和金融上給走出去的企業以必要支援。

第二類轉移型産業包括鋼筋、水泥、平板玻璃、電解鋁等建材行業。這些産業近些年在我國發展很快，機器設備很新，技術相當先進，生産能力是按滿足過去高速增長的投資需要形成的。我國經濟進入新常態後，這些産業出現了不少富餘産能。但是，這些産業的産品在非洲、南亞、中亞、拉丁美洲等發展中國家還嚴重短缺，可以像支援勞動密集型加工出口産業轉移那樣，支援這些産業中的企業以直接投資的方式將産能轉移到同我友好、基建投資需求大的發展中國家。這樣的投資既能使這些企業擺脫困境，也能幫助相關國家發展，是雙贏的選擇。

彎道超車型産業。這類新興産業的特徵是人力資本需求高、研發週期短，例如資訊、通訊産業的軟體、手機等。在這類産業發展上，我國擁有國內市場巨大、科技人才多、生産加工能力完備、能夠迅速把概念變成産品等優勢，並出現了華為、中興、阿里巴巴、騰訊等成功企業。各地政府可以針對這類企業發展的需要，提供孵化基地、加強智慧財産權保護、鼓勵風險投資、制定優惠的人才和稅收政策，支援創新型人才創業，利用我國的優勢，推動彎道超車型産業發展。

戰略型産業。這類産業通常資本非常密集，研發週期長，投入巨大，我國尚不具備比較優勢，但其發展關係國家安全和長遠發展，大飛機、航太、超級電腦産業即屬於這種類型。戰略型産業有一個特性，即它不能完全依靠市場，需要政府的保護性補貼才能發展起來。過去，政府的保護性補貼主要是通過各種要素的價格扭曲和直接配置實現的。黨的十八屆三中全會提出全面深化改革，要素價格的人為扭曲將被消除，今後應通過財政直接撥款來補貼這類企業。在美歐等發達國家，不論國防安全型戰略産業屬於民營還是國有，都由政府財政直接撥款來支援。對戰略型産業的扶持是國家行為，應由中央財政來承擔。但是，這類産業落戶在哪個地方，就會促進當地配套産業的技術進步和産業升級。所以，各地政府可以鼓勵支援配套産業發展，並改善基礎設施、子女教育、生活環境等條件，爭取戰略型産業落戶當地，以實現戰略型産業發展和當地産業轉型升級的雙贏。

在經濟新常態下，我國仍然處於可以大有作為的重要戰略機遇期。根據各種産業的特性，發揮好有效的市場和有為的政府“兩隻手”的作用，推動産業轉型升級，即使在相對不利的國際環境下，我國經濟也能保持7%左右的中高速增長，到2020年前後進入高收入國家行列，向實現中華民族偉大復興的中國夢邁出決定性的一步。