白景明：理順政府收入劃分必須充分考慮稅制改革因素

白景明 財政部財政科學研究所

黨的十八屆三中全會報告明確指出今後在推進建立現代財政制度的過程中要進一步理順政府間收入劃分。具體原則是在保持現有中央和地方財力格局總體穩定的基礎上，結合稅制改革並考慮稅種屬性分步推進。由此可見，這次改革的特徵是尋求總體財力格局穩定條件下的政府間收入劃分結構性調整。初看起來，改革難度不大，實則不然。因為改革中，中央和地方都要尋求自身收入穩定，力爭把潛力大的稅種劃為本級收入。這會形成強大的突破現有財力分配格局壓力。顯然，分配結構調整與總體分配格局穩定之間存有尖銳矛盾。這是史無前例的艱難平衡。回看歷史，歷次政府間收入劃分調整目標單一，措施易選。比如1994年調整中央與地方的收入劃分就是要提高中央佔比，所以，在擴大增值稅徵收範圍後把國內增值稅收入的75%劃給中央、進口環節增值稅全額劃給中央，國內外消費稅也劃給中央。再如上世紀八十年代中期採行包乾體制，目標 是充分調動地方積極性，所以收入增量向地方傾斜。可見，本輪中央與地方收入劃分的調整難度極大。其中一個重要影響因素是稅制改革。

稅制是稅收額多少的決定性因素。各個稅種的稅制要素狀況直接決定該稅種收入變動邊界。確定政府間稅收劃分時，必須首先把各個稅種的稅制穩定下來，由此出發，最終劃定中央與地方各自的稅收範圍和稅收結構。同時，稅制也是影響稅收增長趨勢的關鍵因素，而這一趨勢又決定了政府間稅收劃分目標能否真正落實並保持穩定。

1994年的稅制改革較大程度上是要為政府間收入劃分制度改革創造條件。當時新設消費稅並劃歸中央，一定程度起到了確保中央佔比提高的作用。本輪稅制改革則不同，具有較強獨立性，推進時間長（2000年後就啟動）、範圍廣、程度深，目標是形成稅負穩定、規範公平的現代稅收制度。這勢必引發稅收結構變動進而觸動政府間收入結構，主動打破現行稅收的縱向和橫向分佈結構。具體表現在如下方面：

第一，“營改增”將衝擊現有政府收入分佈格局。“營改增”屬於減稅收稅制改革。2012年至目前，“營改增”減稅額累計已突破3500億。縱向看，地方減稅額大過中央，橫向看工商業大省減稅額反而大過第三産業大省。今後“營改增”全部到位後，特別是建築業和不動産轉讓改徵增值稅後，中國的增值稅就會成為完整的消費型增值稅。此時，年度減稅額將增至數千億。在此背景條件下，中央增值稅共用收入部分有可能大幅下滑，地方原營業稅應稅行業的增值稅收入也會減收，特別是中、小、微企業比重高的區域減收會更多。這種減收格局客觀要求調整政府間收入劃分來保持原有財力分佈結構。其中至為關鍵的是如何彌補中央稅減收缺口以確保中央對減收額大的地方的轉移支付規模適度擴張。

第二，資源稅和房地産稅改革難免觸動現有地方稅收分佈格局。資源稅改革主要內容是從量計徵改從價計徵，房地産稅改革的核心內容是對個人住房保有課稅。這兩項改革最終屬於增收性改革，會充實地方自有財力。進一步説，新一輪稅制改革是有增有減的改革，減稅性改革同步衝擊中央稅和地方稅，增稅性改革主要是地方得益，資源稅和房地産稅兩項改革是突出例證。但從資源稟斌和經濟發展水準角度看，資源稅改革和房地産稅改革帶來的增收的區域分佈是高度不均衡的。具體講，資源稅改革會使資源開採大省增收，比如內蒙、陜西、新疆等，房地産稅改革會使房價高的地區增收更多，比如北京、上海、廣州、杭州等大城市，形成城市與鄉村地方稅收差距的再度拉大。設計調整政府間收入劃分方案有必要前瞻性地分析這種增收前景。因為假如這兩項改革增收額大，要實現中央與地方財力格局的相對穩定，就可以適當考慮其他稅收劃分適度向中央傾斜。

第三，消費稅改革勢必引起該稅收入區域分佈發生變化。我國的消費稅實際上屬於特別消費稅，只對部分商品徵收。消費稅改革的主要內容是調整徵收環節和徵收範圍及稅率結構。調整徵收環節會連帶收入區域分佈結構發生變化。目前消費稅收入主要來自捲煙製造和批發、成品油加工及汽車製造。因此，有這三類産品製造的區域消費稅收入規模較大，比如遼寧、上海、江蘇、湖北、雲南、山東等省，其中雲南至為突出，雲南國內消費稅佔全國國內消費稅總額的比重近8%。但一般預算收入佔地方一般預算收入總額比重卻不足3%。如果把徵稅環節調到批發或零售，那麼，生産消費稅應稅産品的區域就會丟掉收入，而銷售消費稅應稅産品多的區域就會大大得益。進一步看，大中城市會成為消費稅主産區，做為生産基地的農村就會丟掉稅收。換言之，當我們研究是否要把消費稅放給地方時，必須同時考慮徵稅環節調整會給收入分佈帶來多大影響，進而認清消費稅下放的區域利益分佈格局能否真的起到大面積增強地方收入實力。

第四，提高直接稅比重將衝擊稅收縱向分佈結構。提高直接稅比重是稅制改革目標組合中的一項內容。目前直接稅佔稅收比重在30%左右，其中主體稅種是企業所得稅和個人所得稅。現行收入劃分制度規定所得稅的60%歸中央、40%歸地方。今後稅制改革向縱深推進過程中，直接稅比重會有所上升。主要原因有兩點：一是“營改增”減稅會使稅源移至企業所得稅上，從而增加企業所得稅收入；二是個人所得逐步增加會相應增加個人所得稅收入。稅收增長率下行至個位數，但個人所得稅增長率依然在兩位數，背景就是城鄉居民個人可支配貨幣收入增長率高達10%。直接稅比重上升客觀要求調整中央和地方間所得稅分享比例。因為地方政府過去主要是靠貨物和勞務稅過日子，特別是營業稅和增值稅（25%）。發達經濟體的稅收結構轉向直接稅為主後，中央與地方間的收入劃分之爭的焦點就在於如何分配所得稅。比如美國，銷售稅屬於地方稅，個人所得稅歸屬歷經多次調整，最終形成了分率共用格局。

概言之，稅制改革會帶來稅收增減和稅源分佈變動。為此，調整政府間收入劃分時似應做好三方面工作：一是有必要詳盡測算改革可能引起的稅收增減，在此基礎上決定共用稅比例的調整和稅種劃分的調整；二是全面分析稅制改革引起的稅源區域分佈格局變動。要以此為依據研究決定究竟把那些稅種下放給地方；三是實施稅制改革時，既要考慮如何構建地方稅體系，又要考慮如何加固中央稅體系。