陳欣新：“國安法”入港需厘清的問題

陳欣新 中國社科院台灣香港澳門法研究中心主任

因有港區全國人大代表透露將在兩會上提案，將“國安法”引入香港，關於維護國家安全的全國性法律是否可以適用於香港特別行政區的問題，再度引發爭議。要解答相關疑惑，必須厘清法治框架內中央與特別行政區在維護國家安全領域的職責關係以及一國兩制條件下如何在特別行政區維護國家安全的思路。

法治條件下，不論是否實行一國兩制，維護國家安全的主要責任主體應是中央而非地方(包括特別行政區)。首先，法治意味著尊重法律所規範的對象的內在規律，也就是法律規範的科學基礎。國家安全的概念不論如何定義，其核心基於國家整體的安全，而不是國家各個組成部分安全的簡單疊加。因此，不論國家的某個組成部分在比例上多麼巨大，在戰略上多麼重要，抑或在法律地位上多麼特殊，都不能也不應改變國家安全事務是一個不可分割的有機整體、國家整體與部分在國家安全事務中的內在聯繫和相應的法律邏輯關係。相應地，就中央與地方關係而言，與國家整體有關且內在聯繫不可分割或不適於進行區域分割的事務，應歸屬中央事權而非地方事權才符合法治必需的科學要求。

其次，根本上講，對主權國家國家安全的現實威脅來自外部而非內部，尤其來自具有較強綜合實力的其他主權國家。而主權國家的任何組成部分或相應部分的區域性政權，不論綜合實力還是法律地位，都不具備單獨對抗其他可能有實力威脅其國家安全的主權國家的能力和資格。從其他國家的經驗看，即使在國家結構上實行聯邦制的國家，維護國家安全的主要職責和職權以及相應的職能機關組織系統也屬於聯邦，其內在原因是相同的。可見，由主權國家的全國性政權主導國家安全事務，與各國國家結構的差異性無關。

再次，一些人士顧慮的以維護國家安全為藉口侵犯人權的防範問題，從根本上講，要靠法治約束權力的運作，要靠全體國民增強對法治和國家安全的涵義及正確關係的理解，而非將本應屬於中央的事權交給不適合行使此等權力的特別行政區。

在法治框架內一國兩制條件下，根據職權職責相適應的基本法理，中央與地方(包括特別行政區)在維護國家安全方面的分工原則應是：中央負有主導責任，地方負有配合責任，中央為主、地方為輔，而不是條塊分割基礎上實行“誰的孩子誰抱走”。同樣，國家安全機關應實行中央垂直領導體制而非“多級政權，多級國家安全機關”的分層領導體制。在特別行政區如何禁止危害國家安全的行為以及因在特別行政區實施危害國家安全行為而應當依法承擔的制裁性法律責任，根據兩個特別行政區基本法第二十三條，應當由各特別行政區自行立法予以規定。

因此，如果有關維護國家安全的全國性法律中規定了中央在各特別行政區維護國家安全時的職責和依法可以採取的防範措施，以及特別行政區如何配合中央維護國家安全等根據基本法不屬於高度自治事務的內容，且根據基本法的規定將相關全國性法律列于基本法附件三，就可以在特別行政區直接實施包括司法適用。反之，如果相關法律僅以內地情況為基本出發點，也未涉及中央與特別行政區關係，就不需要在香港實施。這正是“一國兩制”條件下的“法治”與“一國一制”條件下的“法治”不同的特色之一。