李國祥：中央1號文件，改革創新驅動現代農業

李國祥 中國社會科學院農村發展研究所研究員

今年的中央1號文件主題之一仍然是加快現代農業建設。如何加快推進現代農業建設？1號文件明確提出要依靠改革創新驅動來加快現代農業建設。

經過多年不斷努力，我國農業現代化水準持續提高，為保障國內農産品供給和養活中國人作出了重要貢獻。但是，農業現代化仍然是我國現代化的短腿。為了進一步強化農業的基礎地位，今年的中央1號文件主題之一仍然是加快現代農業建設。如何加快推進現代農業建設？1號文件明確提出要依靠改革創新驅動來加快現代農業建設。

加快構建新型農業經營體系

今年中央1號文件明確了我國要走産出高效、産品安全、資源節約、環境友好的現代農業發展道路。長期以來，我國發展現代農業的微觀主體缺乏，農業生産經營主體主要是分散的小農戶，經營規模小，生産粗放，科技應用水準和管理能力低，無法面對大市場，往往只注重農産品數量的增産，濫用化肥、農藥、獸藥，不僅導致農産品生産成本高，而且造成農産品品質安全缺乏保障、污染嚴重，資源浪費。

加快現代農業發展，必須構建新型農業經營體系。改革後，我國實行農戶家庭承包經營，土地等集體資源資産每人平均分配，在改革初期對於調動農民發展農業生産積極性發揮過重要作用，但對現代農業發展的制約作用也越來越明顯，一般農戶經營規模小，土地細碎化嚴重。特別是隨著農村勞動力大規模地轉移，一部分農民不再依賴土地，或者對土地的依賴程度越來越低。另一方面，我國一些農戶通過土地流轉，發展適度規模經營，實現了集約化和專業化生産，在市場經濟中顯現強大的生命力，並伴隨帶來了社會化服務和組織化的要求，形成了新型農業經營體系，構成我國現代農業的重要特徵。

中央1號文件繼續突出強調要加快構建新型農業經營體系。在堅持農民家庭經營主體地位的基礎上，通過建立農村土地流轉交易市場和服務體系，按照所有權、承包權和經營權分置的設計，引導土地經營權規範有序流轉，特別是引導農民以土地經營權入股合作社和龍頭企業，鼓勵發展農戶家庭農場，更好地發揮合作社作用，推進農業龍頭企業轉型升級。這樣，培育出來的新型農業生産經營主體和一般農戶一道，成為推進我國現代農業加快發展的重要力量。

供銷社和農業墾植曾在我國農業發展中發揮過重要作用。中央1號文件部署了全面深化供銷合作社綜合改革，目的之一就是要把供銷合作社打造成為加快現代農業建設的骨幹力量。中央1號文件還首次提出了深化農場企業化、墾區集團化、股權多元化改革任務，無疑地，這將有助於把農業墾植建成現代農業的示範帶動力量。

強化農業科技創新驅動

我國農業資源稟賦條件極其不利，不僅耕地和水資源相對稀缺，而且二者又極其不匹配，一些已經成為農産品主産區的地方，往往水資源嚴重不足，而過去水資源相對充裕的地方由於工業化和城鎮化發展而成為農産品主銷區。未來我國農業發展，不能再走拼資源、拼消耗的路子。中央1號文件提出了穩糧增收、提質增效、創新驅動的總要求，圍繞現代農業建設，加快轉變農業發展方式。完成這一使命，從根本上説，必須強化農業科技創新驅動。

農業科技進步一直在我國現代農業發展中發揮重要作用。但是，與我國加快現代農業建設要求和農民需要相比，與一些發達國家農業科技創新水準相比，我國農業科技創新仍然存在著很大差距，需要深化農業科技創新體制改革。

我國農業科技創新的突出問題是農業科技研發與農業生産經營脫離。農業科技研發資源及其活動主要集中在科研單位，研究成果有效性嚴重不足，現代農業發展迫切需要解決的技術難題往往無人問津。要解決這個難題，首先要解決農業科技創新人員直接面向現代農業發展而開展研究開發的積極性。中央1號文件提出要健全農業科技創新激勵機制，推進科研成果使用、處置、收益管理和科技人員股權激勵改革試點，激發科技人員創新創業的積極性。

針對我國種業在現代農業發展中的特殊作用，中央1號文件提出要積極推進種業科研成果權益分配改革試點。其次，要理順農業科技創新體系關係。中央1號文件提出要加強企業開展農業科技研發的引導扶持，使企業成為技術創新主體，建立農業科技協同創新聯盟。

深化農業支援保護體系改革

自2004年以來，我國逐步地建立了農業補貼、農産品托市收購等農業支援保護制度。總體上説，這些制度在調動農民發展農業生産積極性、穩定農産品市場和增加農民收入等方面發揮了重要作用。但是，隨著國際國內形勢的變化，我國農業補貼和農産品托市收購政策所帶來的弊端也越來越明顯。

過去，我國農業補貼基本上是按承包地或者農業稅時代計稅面積平均發放的。雖然看上去這十分公平，但與農業生産者的實際貢獻關聯性很小。特別是，隨著我國農村土地流轉增多，新型農業經營主體的涌現，得到農業補貼的農民與實際經營農業的新型主體往往不一致，中央一直倡導的農業補貼應由實際生産者獲得的原則很難落實，這也産生了新的實質不公平。

新型農業經營主體是我國現代農業發展的新生力量。如果新型農業經營主體無法獲得農業補貼，那麼農業補貼政策對現代農業發展的引導和激勵效應就難以發揮。中央1號文件明確提出要提高農業補貼效能，新增的農業補貼要向專業大戶、家庭農場和合作社等新型主體傾斜。值得關注的是，1號文件還提出了選擇部分地方開展農業補貼改革試點，提高補貼的導向性和效能。

農産品價格對現代農業發展具有決定性影響，直接關係到農業資源優化配置水準和農業國際競爭力。中央1號文件明確提出要完善農産品價格形成機制。我國建立的最低收購價和臨時收儲等托市收購政策，具有一定的成效。但是，托市收購政策卻帶來了大宗農産品價格普遍地高於國際市場，農産品加工經營企業放棄使用國內農産品原料轉而到國際市場採購，甚至出現比較嚴重的農産品走私問題，出現國內一些大宗農産品出庫困難，庫存居高不下，導致財政負擔加重和國內收儲倉容不足等難題。如果不解決國內國際農産品價格差擴大等一系列難題，別説加快推進我國現代農業發展，甚至會出現我國現代農業發展倒退的風險。

為了避免托市收購扭曲國內農産品市場，2014年我國啟動了新疆棉花、東北三省和內蒙古大豆目標價格改革試點。從試點情況來看，現實比改革試點設計要複雜得多，特別是目標價格制度中的操作成本過大。1號文件提出要對棉花和大豆目標價格改革試點進行總結，探索降低操作成本和讓實際生産棉花和大豆的農民成為最終收益者的可行辦法。借鑒國外的做法，中央1號文件還提出了積極開展農産品價格保險試點。

必須清醒認識到建立有效的農産品價格形成機制是一個漫長的過程，不可能一蹴而就。為了保持農産品價格合理水準，中央1號文件要求繼續執行稻穀和小麥的最低收購價政策，完善重要農産品臨時收儲政策。

從長遠來看，我國現代農業發展離不開國家對農業的支援和保護，但絕不能讓農業靠財政補貼和政府收儲過日子，必須提高農業效率和農業國際競爭力。這就要求對我國農業支援保護體系進行改革。中央1號文件明確提出要逐步擴大“綠箱”支援政策實施規模和範圍，調整改進“黃箱”支援政策。這樣，我國現代農業發展才能更好地應對各種挑戰，更具有可持續的動力。

在我國農業支援保護體系改革中，不僅過去的一些具有扭曲市場的手段需要調整和弱化，而且需要探索一些更加有效的手段和措施。其中，發揮金融支農作用是深化改革的重要方向之一。今年的中央1號文件繼續強調了要推進農村金融體制改革，通過政策措施推動金融資源繼續流向現代農業建設中，與探索農民財産權益抵押擔保方式，發展合作金融和普惠金融，緩解現代農業發展的融資制約。