李國祥：走出當前國家糧食安全困境

2014年年底召開的中央農村工作會議繼續強調要堅持把保障國家糧食安全作為首要任務，確保穀物基本自給、口糧絕對安全。

2014年年底召開的中央農村工作會議繼續強調要堅持把保障國家糧食安全作為首要任務，確保穀物基本自給、口糧絕對安全。這是否意味著當前我國糧食供求緊張？是否意味著用來養活國人的稻米和小麥産不足需？是否意味著主要用來餵養牲畜的玉米供給太少？

當前強調國家糧食安全並不是因為國內供給緊張

儘管對當前我國糧食供求關係和國家糧食安全保障性的判斷存在著一定的爭議，但認為我國缺糧的依據是不足的。

實際上，我國目前糧食市場供給不是少了，而是偏多。我國糧食生産已經連續多年增産，2014年實現了十一連增，糧食總産量連續兩年超過6億噸的水準，連續5年超過5.5億噸的水準。而我國用於滿足居民食物消費的原糧數量每年只要大約5億噸就足夠了。可見，總體上説我國糧食産量用於滿足居民的糧食消費是綽綽有餘的。更何況，我國近年進口的糧食超過8000萬噸。

由於糧食供給極其充裕，國內糧食市場出現了稻強米弱、麥強面弱的格局，成品糧銷售困難，市場價格低迷，國內糧食市場受到國際市場衝擊。儘管目前國內糧食庫存水準仍然不是一個公共資訊而難以用來作為判斷當前我國糧食安全形勢的重要依據，但是從2014年6月國務院召開的常務會議專門研究的糧食庫容建設和強調糧食出庫工作等情況來看，基本也可以判斷我國糧食庫存水準高，現有庫容嚴重不足，農民生産出來的部分糧食已經沒有倉庫可裝了，這些都表明國家糧食安全保障性好。

有人可能會説，既然我國糧食不缺，為什麼糧食進口規模還逐年擴大？的確，很快我國年度糧食進口規模將會突破1億噸。這是否意味著我國糧食安全保障狀況不好？客觀地説，我國糧食進口規模不斷擴大，根本原因在於我國糧食生産缺乏比較優勢，競爭力不強。如果我國糧食收購價格向國際市場看齊的話，當國際糧食市場價格下降到一定程度後，我國農民生産糧食就會虧本，而糧食出口大國的農民生産糧食仍可能盈利。如果任憑國際糧食市場衝擊，我國農民就會失去糧食生産積極性，而放棄糧食生産。不過，新形勢下，糧食適度進口也是保障國家糧食安全的途徑。受到資源條件的制約，考慮到消費者個人偏好，充分利用國際國內兩個市場，我國少量進口稻米、小麥和玉米等主糧，進口一定數量的大豆和其他食用農産品，不僅沒有損害國家糧食安全，而且有助於改善國家糧食安全狀況。

當前強調國家糧食安全主要出於風險防範的考慮

一定時期內國家糧食安全狀況主要取決於國內糧食生産能力、庫存水準和進口能力。當前，我國糧食生産能力顯著高於居民糧食消費需要，多餘的糧食要深加工來消化；每年節余的稻穀、小麥和玉米等主糧的庫存水準不斷地創歷史新高；國際糧食市場供給過剩而我國外匯儲備充裕，國際糧食市場價格明顯低於國內使糧食進口壓力加大。既然如此，為什麼國家仍然將保障國家糧食安全作為2015年農業農村工作的首要任務？

回顧改革以來我國糧食安全形勢的變化，不難發現每當我國糧食供給相對較多時極容易出現鬆懈情緒。20世紀80年代中期和90年代後期全國各地普遍出現賣糧難，農民不得不斷地調減糧食生産，結果相繼出現了糧食生産徘徊和減産，糧食市場供應緊張，局部地區甚至出現“搶糧”。人們把這種情形稱之為糧食週期。每次糧食形勢好的時期，往往也“孕育”著糧食緊張的後果。消除糧食週期的不利影響，就要求我們始終重視糧食工作。

目前，我國糧食的實際供給能力基本可以抗擊任何風險，包括國內糧食生産災害風險和市場風險、國際市場劇烈波動的風險。但是，這並不意味著我國糧食供給可以永久地抗擊各種累積性風險。

近幾年，我國局部地區雖然曾出現比較嚴重的自然災害，但是全局自然災害相對較輕。除了“政策好”和“人努力”外，“天幫忙”對我國糧食連續增産也不可或缺。我國糧食生産仍然要靠天吃飯。自然災害對糧食生産的影響具有不確定性。同樣的糧食種植面積，在災害輕時糧食産量相對較高，而在災害重時糧食産量則相對較低。我們不能過高指望年年靠天幫忙。

國際糧食市場價格長期低迷對國內糧食安全的衝擊風險不可忽視。從20世紀70年代中後期起，世界糧食市場價格經歷了長達大約30年的低迷時期。一些農業競爭力不足的國家以為國內生産糧食自給得不償失，就放任國內糧食生産能力的削弱。到2008年時，國際糧食市場價格突然出現暴漲，很多國家禁止糧食出口，全球很多國家出現糧荒。

近些年來，價格劇烈波動成為國際糧食市場運作的基本特徵。據聯合國糧農組織資料，美國出口玉米價格在2012年11月曾達到324美元/噸，而到了2014年9月則下降到164元/噸，下降近50%。而我國玉米價格在托市收購政策作用下相對穩定。當前國際市場糧價低迷，糧食出口國家通過多種手段想要擴大我國市場，這對國家糧食安全的衝擊不能低估。糧食消費總體上是缺乏彈性的。當糧食進口規模過大時，國內糧食生産勢必會萎縮。因此，糧食進口總體上只能適度，不能過度依賴。對於口糧，更是要確保萬無一失，絕對安全，把飯碗牢牢地端在我們手中。我們的飯碗應主要盛自己生産的糧食。這樣，我國經濟新常態下調結構、轉方式、促改革，惠民生，才有堅實的基礎。手中有糧，心中不慌。

如何防範國家糧食安全風險

新形勢下保障國家糧食安全，首先是要消除認識上的誤區。我們一定要改變強調保障國家糧食安全就是要實現糧食持續增産的觀念。糧食少了不行，糧食太多了也未必是好事。我們還要改變把國家糧食安全等同於國內糧食數量自給的認識，不排斥糧食進口也是新形勢下我國保障國家糧食安全的途徑之一。

之所以出現國家糧食安全認識上的誤區，與我國經常出現糧食問題上的錯覺有關。當一些地方出現農民賣糧難時，就輕易地認為我國糧食生産得太多了，供給過剩。而當一些地方短時間內出現在市場上搶購糧食時，就輕易地認為我國糧食供應緊張了，於是，糧食經營企業囤積糧食，居民增加家庭儲備。人們對國家糧食供求關係預期的變化，往往會導致糧食市場的誤判。

2015年，轉變農業發展方式，調整農業結構，是我國農業農村工作的中心任務。這就要求我們必須提高糧食工作的認識水準，把穩定糧食生産作為中心任務的核心。不能因為要轉方式調結構就大幅度減少糧食生産，更不能放棄糧食生産能力的提升進程，也不能因統籌利用兩個市場兩種資源就放任國際市場對國內糧食生産的衝擊。

針對我國多年來糧食生産過度施用化肥，過度消耗土壤肥力和地下水，一些地方盲目開墾山地、林地、草地和濕地，當前確實需要把這部分糧食生産能力退出來。這就要求我國糧食補貼和托市收購政策等應作出相應調整，探索優惠政策享受資格認定辦法，凡是在生態脆弱地區搞糧食生産的，都不能享受優惠政策。相反地，凡是注重糧食品質安全、注重糧食生産資源保護和培育、注重農業生態效益的，都應得到政府獎勵和補貼。

從長遠計，保障國家糧食安全的根本是潛在生産能力的提升。這就要求必須堅守耕地紅線、推進高標準農田建設、加快農業科技創新、構建新型農業經營體系、培育新一代農民、發展適度規模經營和糧食産業化。

應對國際糧食市場價格低迷的衝擊，當前要規範糧食國際貿易秩序，打擊走私，查處進口劣質糧食摻雜國內優質糧食銷售等不法行為。從長遠來看，我國必須要實現糧食進口多元化和契約化，降低國際糧食市場劇烈波動對國內的傳導影響。