樓繼偉：推進各級政府事權規範化法律化

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，“推進各級政府事權規範化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度”。我們要準確把握這一決策部署的內涵，認真學習、深刻領會，全面貫徹、有效落實，確保完成中央提出的目標任務。

　　充分認識推進各級政府事權規範化、法律化的重要意義

　　推進各級政府事權規範化、法律化，是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然選擇。市場經濟的本質是法治經濟，現代國家治理要求科學界定國家公共權力邊界，並實現國家公共權力的合理配置和規範運作。國家公共權力縱向配置就是事權劃分，它不僅包括國務院及對應的地方行政序列這一狹義政府間的職責劃分，還涉及黨務、法務、防務等廣義公共服務部門，是“大政府”的概念，是國家治理體系的核心構成要素。通過完善立法、明確事權，推進各級政府事權規範化、法律化，加快形成分工合理、權責一致、運轉高效、法律保障的國家權力縱向配置體系與運作機制，是形成合理的行政秩序、市場秩序和社會秩序的基本前提，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容和必然要求。

　　推進各級政府事權規範化、法律化，是全面推進依法治國的內在要求。依法治國的重點是依法治權，深入推進依法行政、加快建設法治政府是全面推進依法治國、建設法治國家的重要環節。法治政府的最基本特徵就是各級政府自覺維護憲法法律的權威，職權法定，嚴格依法辦事，防止權力濫用。因此，推進各級政府事權規範化、法律化是建設法治政府的重要內涵。只有在明確政府間事權基礎上實現政府機構、職能、許可權、程式、責任法定化，才能讓行政權力在法律和制度的框架內運作，並以政府帶頭守法、嚴格執法引導督促公民、法人和其他組織依法活動。

　　推進各級政府事權規範化、法律化，是建立現代財政制度的重要支撐。財政是國家治理的基礎和重要支柱，財稅體制改革是全面深化改革的重點之一，而建立事權與支出責任相適應的制度又是深化財稅體制改革、建立現代財政制度的重頭戲。事權劃分是現代財政制度有效運轉的基礎和支撐，是理順政府間財政關係的邏輯起點和前置條件。只有明確政府間事權劃分，才能相應界定各級政府的支出責任，併合理選擇轉移支付方式，確定財力與事權相匹配的程度，滿足各級政府履行事權的財力需求，實施相應的預算管理。因此，要實現黨中央、國務院提出的“2016年基本完成深化財稅體制改革的重點工作和任務，2020年各項改革基本到位，現代財政制度基本建立”的目標，就必須既審慎穩妥又堅定果敢地推進各級政府事權規範化、法律化。

　　各級政府事權亟須規範化、法律化

　　1994年實施的稅制和分稅制改革，統一了稅制，明確了中央和地方收入劃分，奠定了中央財力權威，推動了基本公共服務均等化。但受客觀條件約束，未觸動政府間事權和支出責任劃分，而是承諾分稅制改革後再來處理。20年來，這方面改革進展緩慢，成效有限。隨著經濟社會不斷發展，政府職能逐步擴展，中央和地方事權劃分存在的問題逐漸顯露，給國家治理帶來潛在風險。主要表現在：

　　事權劃分缺乏法律規範。我國憲法僅規定“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則”，並授權國務院規定中央和省、自治區、直轄市國家行政機關的具體職權劃分。實踐中多以文件形式處理政府間關係，缺乏必要的法律權威和約束力，容易導致事權頻繁上收下放，一些領域事權安排存在一定的偶然性和隨意性，增加了各級政府間博弈機會與談判成本，制度的可預期性、穩定性不足。

　　諸多事權劃分不清晰。除對外事務、國防建設屬於中央事權外，各級政府的職責並無明顯區別，地方政府擁有的事權幾乎全是中央政府事權的延伸或細化，“上下一般粗”。中央和地方職責同構嚴重，多級政府共同管理的事項過多，容易導致“幾個和尚抬水”，權力不清，責任不明，效率低下。

　　部分事權劃分不合理。一方面，應該由中央負責的國家安全、邊防公路、國際界河維護、跨流域大江大河治理、跨地區污染防治、海域和海洋使用管理、食品藥品安全以及跨區域司法管理等事關國家利益和要素自由流動的事務，中央沒有完整統起來，地方承擔了應由中央負責的事務，不僅造成權責脫節、地方動力不足，而且導致機構重疊、效率不高、職能異化、秩序紊亂。另一方面，學前教育、農村改水改廁、村容村貌等適宜地方管理的事務沒有完全放下去，中央可以無條件介入，既不利於地方因地制宜發揮主動性，也導致中央部門陷入大量的微觀事務。

　　一些事權執行不規範。部分領域事權劃分雖然明晰，但執行中常常變形走樣。如經濟總量平衡、全國市場統一等宏觀調控權集中在中央，但實踐中部分地方政府基於地方利益變通落實中央政策的情況屢見不鮮，影響了宏觀調控效果。又如，按照稅收法定、稅制統一原則，除個別中央授權事項外，稅收立法權、稅政管理權集中在中央。但一些地方在未取得授權情況下，越權制定減免稅政策，或通過財政返還等方式變相實行稅收優惠，製造稅收“洼地”，干擾地區間要素自由流動和資源有效配置，不利於維護全國統一市場。

　　中央事權明顯不足。目前，從中央支出佔比和中央公務員佔比都明顯偏小的事實看，中央政府事權明顯弱化。2013年我國公共財政預算中央本級支出只佔全國財政支出的14.6%，如果再加上基金預算，中央本級支出佔比更低，而英國、美國和法國均高於50%，經濟合作與發展組織國家平均為46%。從人員佔比看，我國中央政府公務員僅佔公務員總數的6%，而世界平均水準在1/3左右。事權履行的過度下沉，制約市場統一、司法公正和基本公共服務均等化，與推進國家治理體系和治理能力現代化的要求不盡吻合。

　　推進各級政府事權規範化、法律化的基本思路

　　任何制度創新都必須立足本國國情。理順中央和地方事權關係，推進各級政府事權規範化、法律化，需要從我國特有的制度基礎出發，考慮獨特的歷史文化、特殊的現實背景等國情因素，堅持一般慣例與特殊國情相結合、制度創新與歷史傳承相銜接、近期改革與遠景規劃相統一、重點突破與綜合施策相協調的原則，充分考慮各項事權的內在屬性和外部性、管理資訊複雜程度等因素，通過完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度，建立各級政府分工合理、職責明確、各司其職、各負其責、控制有力、運轉高效的國家權力縱向配置與運作機制。

　　明晰各級政府事權配置的著力點。我國各級政府資源稟賦、功能特點不同，其事權配置的著力點也應各有側重，這樣才能更好地形成整體協同效應。一是強化中央政府宏觀管理、制度設定職責和必要的執法權。我國是單一制國家，涉及國家主權、促進經濟總量平衡和區域協調發展、保障要素自由流動、維護生態環境安全等領域的事務，必須完整集中到中央，減少委託事權，以加強國家統一管理，確保法制統一、政令統一、市場統一。要強化中央政府宏觀管理職責和能力，推進宏觀管理目標制定和政策手段運用機制化，提高相機抉擇水準，增強宏觀調控前瞻性、科學性、針對性、協同性，強化調控措施的權威性和有效性。要完善頂層設計和制度設定，通過制度供給、制度導向、制度創新來解決制度空白、制度缺陷和制度衝突。非國有財産徵收徵用、民事基本制度、基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融、外貿和跨域司法、環境保護的基本制度等重要事項只能由中央制定法律或者授權制定行政法規。中央政府要著力抓大事、管宏觀，進一步簡政放權，最大限度減少對微觀事務的管理。要強化中央在國防、外交、國家安全、關係全國統一市場、海域和海洋使用管理、食品藥品安全、生態環境安全、跨區域司法管理等領域的執法權，合理配置機構，提高行政效能。二是強化省級政府統籌推進區域內基本公共服務均等化職責。我國幅員遼闊、人口眾多、情況複雜、區域發展不平衡，必須注重發揮中央和地方兩個積極性。省級政府作為地方行政建制的最高層，處於中央與地方關係的重要關節點，地位和作用十分重要，發揮著承上啟下的作用。省級政府應當在中央統一領導下，在國家統一制度框架內，充分發揮主動性，因地制宜，有針對性地加強區域管理和統籌協調，理順條塊關係，把該管的事情管好管到位。要根據具體情況和實際需要用好地方立法權，統籌好區域內經濟社會發展，促進基本公共服務均等化，但所制定的地方性法規和規章不得與憲法、法律和行政法規相抵觸。要樹立全局意識，破除本位主義和地方保護主義，維護好市場統一和公平競爭。要加快政府職能轉變，對直接面向基層、量大面廣、由下級政府管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放到下級政府和基層管理，不截留不梗阻。要積極探索省以下管理體制和管理方式創新，增強保障能力，提高行政效率。三是強化市縣政府執行職責。市縣政府直接面向基層，直接服務人民群眾，必須強化執行職責，守土有責、守土盡責。要增強市縣政府執行上級政策法規的責任意識，嚴格依法行政，嚴禁搞“上有政策，下有對策”的擅自變通。民族自治區、地方的自治機關只能依照憲法、民族區域自治法和其他法律規定的許可權行使自治權。較大的市制定地方性法規應限于城市管理方面的具體事項。

　　在明晰各級政府事權和支出責任的基礎上，深化行政執法體制改革，著力解決權責交叉、多頭執法問題，建立權責統一、權威高效的行政執法體制。在縱向上，應當根據不同層級政府的事權和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，合理配置執法力量，推進執法重心向市縣政府下移，著力提高基層政府執法能力；在橫向上，應厘清執法機關職責許可權，整合執法主體，相對集中執法權，深入推進綜合執法，努力實現執法機構的精簡和統一。要完善行政執法程式，創新行政執法方式，嚴格行政執法人員管理，全面落實行政執法責任制。

　　完善政府事權劃分的法律制度。具有臨時憲法性質的1949年《中國人民政治協商會議共同綱領》規定，“中央人民政府與地方人民政府間職權的劃分，應按照各項事務的性質，由中央人民政府委員會以法令加以規定，使之既利於國家統一，又利於因地制宜。”新的歷史時期，應當繼承和發展這一科學規定。一是在憲法中明確事權劃分原則，對中央和地方各自專有事權、共有事權、委託事權等形態作出原則規定。其中，中央事權可以規定得大一些，除適當例舉國防、外交、國家安全、貨幣等事務為中央專有事權外，憲法對其他中央事權可只做原則性保留的規定。同時，明確地方事權行使應以不損害政治穩定、市場統一和其他地區利益為原則。二是明確中央和地方事權劃分必須以法律為載體。以立法程式中的公開透明、民主參與取代行政決策中的個別博弈、討價還價；以法律的權威性保證政府間事權劃分的穩定性和連續性；宜研究修改立法法，明確在行政法規與地方性法規不一致時，由全國人大常委會以事權劃分為依據確定兩者的適用問題，同時明確建立與政府事權劃分相匹配、與行政區劃適當分離的司法管轄制度，保證事權劃分有效性與司法公正性。三是完善有關法律制度，明確相應事權歸屬。以憲法確立的事權劃分原則為指導，通過立改廢等多種形式，在各相關單行法律中具體規定該領域事務的事權劃分：除中央事權外，將具有地域管理資訊優勢但對其他區域影響較大的公共産品和服務，如部分社會保障、跨區域重大項目建設維護等作為中央與地方共同事權，規定由地方組織實施，中央和地方共同承擔支出責任；將地域資訊性強、外部性不顯著並主要與當地居民利益直接相關的事務放給地方，增強地方政府的責任與活力，滿足差異化公共服務偏好。

　　加快推動相關領域改革。一是切實推進政府職能轉變。合理明確的政府職能是推進各級政府事權規範化、法律化的前提條件。要圍繞使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，處理好政府與市場、政府與社會的關係，加快政府職能轉變，並通過法律方式界定政府職能邊界，強調建立和維護統一市場、促進要素自由流動、價格主要由市場決定等保障市場決定資源配置的核心要素，切實將政府職責和作用聚焦于保持宏觀經濟穩定、加強和優化公共服務、保障公平競爭、加強市場監管、維護市場秩序、推動可持續發展、促進共同富裕、彌補市場失靈。二是明確界定中央和地方的支出責任。在明晰事權的基礎上，進一步明確中央承擔中央事權的支出責任，地方承擔地方事權的支出責任，中央和地方按規定分擔共同事權的支出責任。中央可以通過安排轉移支付，將部分事權委託給地方承擔。根據事權和支出責任，在法律法規明確規定的前提下，中央應對財力困難的地區進行一般性轉移支付，省級政府也要相應承擔均衡區域內財力差距的責任，健全省以下轉移支付制度。三是加強財稅立法。首先，研究制定規範中央和地方財政關係的財政法律制度。總的看來，預演算法是預算管理的程式法。在修訂預演算法的基礎上，還應制定財政基本法、財政轉移支付法等實體法，圍繞規範中央和地方財政管理，明確各級政府財政管理許可權、各級財政收支範圍、政府間轉移支付等內容，對政府性基金、行政事業性收費、國家資産、資源權益作出原則規定，營造嚴格財經紀律、硬化政府間預算約束的運作環境。其次，落實稅收法定原則。研究制定稅收基本法，完善稅收徵管法律制度，明確中央與地方的稅收立法許可權和稅收徵管許可權，授權各省、自治區、直轄市在遵循國家統一稅收法律的基礎上，在堅持不對生産和流通環節課稅、不實行地域歧視政策的前提下，就地方稅的稅目稅率調整、稅收減免等事項作出規定。此外，按照黨的十八屆三中全會要求，對其他立法中涉及財稅事項的內容進行評估，清理規範重點支出掛鉤事項等。