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隨州七年大部制改革:像抓計劃生育一樣抓編制
中國網 china.com.cn  時間: 2008-03-11  發表評論>>

隨州七年大部制改革:像抓計劃生育一樣抓編制

照片:湖北隨州烈山的街頭塑像。國新攝(資料圖片)

2000年8月,經國務院批准,湖北省新設立地級隨州市,轄曾都區(原省直管隨州市所在),代管縣級廣水市。

當時,很多人預言人員和機構必然膨脹。但是,地級隨州市編制總量不但沒有增加,反而從5569名減少到5134名,精簡8%。

同時,從2000年至今,隨州市財政供養系數連續7年負增長。其中市級機關編制始終控制在907名,實際到崗869名,比湖北省一般地級市少近20%。

這一切,得益於伴隨當年隨州升級同時進行的大部門制改革。

財會核算中心:從吃飯財政向公共服務性財政轉變

“去年所有想自行發放獎金的單位申請都被否了。”隨州市國庫集中支付中心主任胡川説。

隨州市國庫支付中心的前身是隨州市財會核算中心,負責285個單位的國庫集中收付、224個單位的會計集中核算工作。

從建市之初起,隨州市各單位就沒有設立財務科。市區分家時,302個單位賬戶、300多名財務人員均被取消,僅2001年便節約財務支出500多萬元。

2007年,隨州市財會核算中心共拒付不合規津貼補貼支出129筆,涉及金額282萬元;累計拒付不合規票據576筆,金額412萬元。

一個主任、兩個副主任加上11個職員便是財會核算中心所有人員。中心每年直接支付與授權支付的資金有3萬多筆,每人負責數十家單位的支付和會計核算。

“一方面錢不夠用,給財政造成很大的負擔,另一方面,不合理開支、違規開支不少,開支不透明。”原來在基層單位做財務監管工作,胡川對此深有體會。

一般來講,單位都會有會計、出納、單位賬戶,政府財政部門管資金,單位自行進行核算或申報預算。

而在隨州,單位沒有賬戶,也沒有會計或出納,只有一個報賬員,負責不定期拿著本單位的原始票據到市財會核算中心報賬。各單位的報賬員有一筆2萬元-5萬元的備用金,碰到特殊情況特殊處理。財會核算中心既負責審核,也負責現金支付,一邊是會計審核、記賬,一邊是出納進行支付。

單位無論是事前還是事後報賬,報賬手續不齊全就不能支付。財會核算中心的工作人員沒少聽到抱怨:“領導都簽字了,你們為什麼不給報?”其中不乏重要職能部門。而財會核算中心堅持一切按政策辦。時間長了,各單位開始慢慢理解,現在需要解釋的並不多。

一般來説,一個行政單位想買汽車,賬上有錢就可以買了,即使不符合規定也先買再説,生米煮成熟飯,事後再整改也沒關係。在隨州,如果買車不符合相關規定,即使買了,也報不了賬。

以前,同是公務員,收入卻存在差距,有錢的單位通過各種名目給本單位人員發錢。隨州實現財會集中核算後,單位有錢也發不了,同級公務員間收入趨向平均。

胡川認為,財會核算中心的作用在於從源頭治理腐敗,治理不合理開支,對基本的財務支出進行監控,隨州正由“吃飯財政向公共服務性財政轉變”。而政府各單位的日常經費有足夠保障,精力都用來提高行政效率,進入良性迴圈態勢。

招投標中心:實現社會資源的合理、公平配置

“我們不想、不敢、不能搞腐敗。”説起自己的工作,隨州市招投標監督管理局局長褚玉忠一連用了三個“不”字。

按照常理,隨州市招投標監督管理局是個很容易産生腐敗的地方,因為它管理著全市所有工程招標投標、政府採購、土地交易,以及國有産權交易。僅2007年進入招投標中心的項目就有292個,涉及資金19.2億元。

7年來,隨州逐步將分散在交通、建設、水利、財政、土地、國資委等部門的建設工程招投標管理、政府採購、土地掛牌出讓、國有資産交易統統整合在一起,成立了招投標監督管理局,並設立了一個統一平臺——隨州市招投標中心,全部編制18人。每天都有全國各地的企業訪問招投標中心的網站。

原來這些投標項目分散在各個行業部門,形成了同體監督。各個部門代表政府履行職責,某一行業的主管部門,既是招標人,又是監督人,容易造成腐敗不説,品質還得不到保證。褚玉忠打了個比方,“這就好比甲隊和乙隊比賽,而裁判是甲隊的人,你説這還能比賽嗎?”

招投標中心的設立實現了監督、管理和操作三分離,形成互相制約的機制。“以前各個部門自己招投標,不涉及其他部門利益。現在中心的每個招投標項目,都涉及其他部門利益,其他部門就會盯著。”這也就是褚玉忠所説的“不想、不敢、不能搞腐敗”的根本原因所在。

相比腐敗問題,褚玉忠認為招投標中心的更大作用在於用市場手段合理配置社會資源,保證品質,體現公平。

在招投標中心建立前,隨州市有10多個小市場,一個單位一年也就是幾次招投標。招投標中心實現了資源共用,節約成本,同時更專業,從人員到技術能滿足各類項目招投標的需要。

通過招投標中心這個平臺,打破舊有的地域封鎖、行業封鎖,隨州的大門向全國的企業敞開,市場從封閉轉向開放。本地企業和來自全國各地的企業同臺競爭,必須靠真本事才能拿到項目。

2007年,隨州市世紀外灘有一塊193畝的建設用地,政府把道路等基礎設施建設好,以7700萬元起拍,在正式拍賣時又追到8100萬元,經過四家企業38次報價,最後以1.18億元成交。

“要是不用這個平臺,就是簡單的土地出讓,市長定個價,有時還可能降一點。而利用招投標中心就多拍了3000多萬元,對於隨州來説,相當於一個千人以上的現代化工廠一年的利稅。”褚玉忠説。

2005年,有一條高速公路連接線需要建加油站,當時7家企業都想建。政府通過把經營權拍賣,從30萬元起拍,一路競價到427萬元。而在以前,可能就是大家都寫申請報告,商務部門批,然後報到政府辦,再報到市長,427萬元就變成了領導簽的“同意”兩個字。

2005年,隨州建市5週年,需要改造5條路,當時預算3300多萬元,市長批准2800萬元,但通過招投標中心最後中標者的預算僅1980萬元,節約了43%的資金。

“要照過去,3300多萬元也拿不下來,工程做到一半企業肯定會要求追加預算。”褚玉忠説。

像抓計劃生育一樣抓編制管理

作為隨州市編辦主任,夏明元被稱為隨州大部門制改革的“操盤手”。

而他其實只管著4個人,隨州市編辦3個科室4個編制,司機劉師傅兼做保潔、打字等工作。

早在2000年,在研究制定本市行政機構構架方案的過程中,隨州市就提出:職能基本相近的單位能合併的儘量合併設置,職能銜接較緊的單位採取掛牌設置,職能交叉的單位,能不單設的盡可能不單設。最後實際設置55個機構,比其他地級市至少少設10個。

在機構設置上,隨州“不求縱向對口、橫向看齊”。外事、僑務和旅遊合併設立外事僑務旅遊局,文化局、文物局、體育局、新聞出版局合併統稱為文體局。社科聯、作協、文明辦、網路辦、外宣辦都挂在宣傳部,總共14個編制。黨史辦、地方誌編纂辦公室、檔案局、檔案館在其他地市都單設,隨州將其合併成一個機構,編制16人,領導職數一正二副。

國資委是各級政府要求設立的特設機構,隨州將國資委與經委、中小企業局並設在一起。龔劍華6年前考公務員進了國資委,她沒想到自己是3個科室“共用”的工作人員。去年她到鄉鎮挂職,仍經常回來加班。

隨州市實行養老、醫療、工傷保險等“五保合一”,統一歸口社會保險事業中心,僅27名公務員;而一般地級市此類機構至少有4個,人員編制80人到120人。

“政府、企業、職工、老百姓從中受益。從政府角度講,控制人員,減輕了財政負擔,提高了辦事效率。企業跑一個單位就可以辦成五件事,申報也只需要提交一份資料。如果單設的話則需要五份資料,每個經辦機構都需要材料。比如檢查,一個單位去就行了,單設的話,今天醫保的去了,明天工商的又去了。”隨州社會保險事業中心主任張志平説。

據統計,全隨州市有近70%科室僅設一人,“自己管自己,什麼工作都得幹”。

隨州市還有一個在全國地級市裏都少見的現象,“四大家領導”全部沒有專職秘書。“當時我算了一下,每個人配一個秘書,30多個秘書,編制也上去了,費用也增加了,我説我堅持不配。其他領導如果確實工作需要,寫報告。但到現在沒有一個領導寫報告,所以我們不配秘書也一直堅持到現在。”隨州市市長李紅雲説。

隨州市成立8年來共經歷三屆領導班子,他們始終把編制當作“高壓線”。市長和書記跟各部門“攤牌”:“你們提任何要求都可以,包括資金不夠需要資金支援或其他任何支援,但是唯有一個,編制和部門設置不可以談。”

“大部門制節約幾個錢還是小事,關鍵是減少了扯皮,辦事效率提高了,政令更通暢了。這,恐怕才是大部門制真正的意義所在。”隨州市現任市委書記馬清明總結道。

掛牌子是無奈之舉

隨州市種子站、隨州市植物保護站、隨州市農藥監督管理站、隨州市土壤肥料工作站、隨州市植物檢疫站、隨州市農業生態環境管理站……一溜兒七塊牌子整整齊齊地挂在隨州市農業技術推廣中心的門口。

一班人馬、多塊牌子的現象在隨州隨處可見。目前,隨州市直有16個行政機關,卻加挂了24塊牌子;15個事業單位總共加挂了27塊牌子。

“掛牌子其實是無奈之舉。”隨州市編辦主任夏明元“揭秘”道。

目前,我國政府機構設置從中央到地方,自上而下大多要求“上下對口”。而隨州實行大部門制,上下不對口,吃了不少“暗虧”。

隨州市農村能源推廣中心,上級部門要求作為一個副處級機構設置。而隨州只是將其作為農業局的一個科級內設機構。2006年,上級部門在安排新農村沼氣改造計劃時就以“機構未按要求設立”為由將原來擬定下達給隨州市萬口沼氣改造指標削減為5500口,相應減少經費投入450萬元。

再比如市移民局,上級部門要求單獨設立為副處級機構。隨州市研究後將移民工作職責賦予民政局,並在民政局加挂了移民局的牌子,但民政局工作人員每次到省參加移民局的會議都會受到批評。

隨州市農業技術推廣中心雖然加挂了6塊牌子,但後6塊牌子都被上級對口部門認為不是獨立機構而得不到認可,導致一些本應爭取到的項目和資金爭取不到。

有省直部門規定,市級相應機構單獨設立的,給15萬元開辦經費。因為沒有單設機構,隨州與這筆經費無緣。

另一省直部門規定,凡機構“獨立”的,給一台公務用車和10萬元辦公自動化經費。為爭取支援,隨州採取變通措施,為其單獨“定編制、定人數、定職數”,編制總數不變,機構設置維持原狀,總算勉強過關,獲得支援。

其他如文明辦、雙擁辦、愛衛辦、語委辦、旅遊監督執法機構等,上級都有規定,不單獨設立,進行省級文明城市、雙擁模範城市、省級衛生城市、省級優秀旅遊城市創建等評比時就要扣分。

7年之間,隨州機構不減反增,從最初的55個退回到64個,多了9個部門。除了招投標監督管理局、行政服務中心、安全監督局等部門是適應工作需要而增設或單設外,其他幾個機構的單設都是迫於無奈。

隨州市科協原本與市科技局、市智慧財産權局實行三塊牌子、一套班子。2002年,省裏多個文件要求科協單獨設立,科協不得不退回到單設的狀態。市殘聯、規劃局、宗教局、法制辦等也因為類似原因而單設。

但即使機構單設,隨州也牢牢堅持對編制的控制。單設的隨州市宗教局只有3個人,沒有增加一個編制。局裏沒有工勤編制,局長只好自己開車,可能是隨州第一個自己開車的局長。

改革的空間還很大

“改革的空間還很大,但會比當初一張"白紙好畫圖"困難得多。”展望下一步的改革,編辦主任夏明元期望與憂慮並存。

他坦承,隨州目前的大部門制改革“主要的東西沒有動,動的都是邊緣的東西”,因為“這樣可以減少矛盾”。

儘管沒有透露細節,夏明元依然有很多進一步改革的想法:農業局下面還有畜牧局等二級局,其實設一個科就可以了;科協為什麼不能合併到科技局?統戰部、宗教局,合併可以更好地做好統戰及宗教工作;殘聯從民政局單設後,只有5個編制,除了領導,沒有辦事的;各機構不需要挂那麼多的牌子,以後可以不給牌子,只給職能……

“上面不動,下面動不了。比如,我們想把財政和稅務部門合併在一起是不可能的。”夏明元説。

比如,打擊假冒偽劣産品,現在是工商、食品藥品監督、品質監督部門,誰都管一點,誰都不能徹底管好。很多部門都是省裏垂直管理,隨州動不了。

他認為,涉及監督的部門應該垂直管理,而和地方社會、經濟發展密切相關的,可以放權給地方。比如電力應該地方管,而統計工作應該是垂直管理,否則數字怎麼可能真實。責任和權力要配套,事權和財權要配套。

再比如,黨委系統設了一套機構,政府又設一套相應的機構,其實黨政部門可以綜合考慮,統一設置,避免重復設置。

隨州市委書記馬清明在接受媒體採訪時明確表示:“改革沒有捷徑,更沒有退路。”他認為,隨州目前的機構設置並非足夠精簡,該撤並的要繼續撤並,要結合實際,進一步減少政府行政審批事項等,條件成熟的就交給市場運作。

隨著國家大部門制改革方案的出臺,隨州還將迎來新一輪改革。本報湖北隨州3月10日電

文章來源: 中國青年報 責任編輯: 李東
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