首頁>>新 聞>>中國觀察字號:
大部制:難以承受之重
中國網 china.com.cn  時間: 2008-03-07  發表評論>>

日新月異的社會發展變化,孕育了一些國人跟風追時髦的風尚,對於政府管理領域似乎也未能例外。在以産值論英雄的年代,自上而下的經濟目標責任制形成所謂的"壓力型體制",它所對應的則是"表現型政治":自下而上響應上級指令,層層加碼、層層拔高,表現出大轟大嗡的特徵。目前有關"大部制"的熱論似乎呈現出類似苗頭:不恰當的定位、無根據的演繹、不切實際的希冀,人們正在賦予大部制難以承受之重。科學發展觀意味著施政理念和價值目標的轉變,它的貫徹落實則需要行事方式的轉變,從"表現型政治"轉變為"務實型政治"。務實的標誌之一,就是要以平常心看待大部制。

局部何以代表整體?

翻開媒體,可以看到對大部制的種種評論:"中國政府將對自己龐大的行政體系進行改革,這一次的行動代號是'大部制'";"以大部制為代表的第六次行政體制改革";"'大部制'構想被普遍認為是政府改革的一個新起點、新突破口";"大部制改革引領行政管理體制改革";"以推行大部制著手,佈局行政管理體制改革"。大部制在行政管理體制改革中該如何定位?我們需要重溫一下胡錦濤總書記十七大報告中的有關論述。

關於行政管理體制改革著力點或重點領域,十七大報告中明確提出了"轉變職能、理順關係、優化結構、提高效能"四個方面。報告中有關改革的具體內容和措施,也可以大致圍繞這四個方面進行歸類:健全政府職責體系,完善公共服務體系,強化社會管理和公共服務等,明顯屬於"職能轉變"的範疇;推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場仲介組織分開,主要著眼于"理順關係";"優化結構"涉及面比較廣,既包括"統籌黨委、政府和人大、政協機構設置",又包括"精簡和規範各類議事協調機構及其辦事機構",而"加大機構整合力度,探索實行職能有機統一的大部門體制",則是其中的重要部分;"提高效能"略微複雜一些,既涉及到諸如"推行電子政務"、"規範垂直管理部門和地方政府的關係"、"健全部門間協調配合機制"等管理運作和技術層面的改革措施,同時又是職能轉變、理順關係、優化結構等改革所追求的最終效果。

顯而易見,十七大報告中關於行政管理體制改革的論述是系統全面的,從中可以得出幾點結論:第一,大部制只是改革的四個著力點或重點領域之一。第二,大部制僅限于政府內部的機構整合,不可能替代黨、政、人大和政協的機構設置統籌,也不等同於"精簡和規範各類議事協調機構及其辦事機構"。換句話説,即使就"優化結構"這一著力點而言,大部制也只是其中的一個組成部分。退一步講,國務院現有60多個組成部門,即使所演繹的大運輸、大農業、大文化、大衛生、大能源等全部付諸實施,所涉及到的部門數可能也不到一半。對於這樣一個改革舉措,用"引領"、"著手佈局"、"新突破口"等字眼,把它視為足以"代表"本次行政管理體制改革的一面"旗幟",無異於用局部代替了整體,給人以過猶不及的炒作之嫌。如果這些不恰當的定位出自於真誠信念,那只能反映了對行政管理體制改革綜合性與複雜性的漠視和曲解。

職能轉變依然是第一要務

政府為履行特定職能而存在,部門只是職能履行的載體或責任主體,政府機構設置、關係模式、運作方式和管理手段的發展變革,無不受到政府角色定位和職能結構的影響,並服務於有效履行職能這一目標。從實踐上看,改革開放以來我國政府機構的歷次重大改革,都和政府角色和職能結構轉變有著密切的聯繫,都是職能決定機構設置的例證。以物資部、紡織部、輕工業部等部門的演變為例,是市場化的發展導致了相關職能的消亡,進而導致這些部門被撤銷,而不是這些部門的撤銷帶來了市場化的發展,也不是機構變革導致了職能的轉變。因此,在行政管理體制改革涉及的四大重點領域中,深化職能轉變依然是第一要務,其他領域非常重要,但在我看來都居於從屬地位。大部制尤為如此。

首先,職能轉變是中央新施政理念和"新民生"路線的旗幟或標誌。我國改革開放的過程實際上是政府職能轉變的過程。隨著工作重心從階級鬥爭向經濟建設的轉移,政府職能轉變的重點長期放在經濟領域:"從計劃調節到市場調節,從微觀管理到宏觀管理,從直接管理到間接管理"等,顯然都屬於經濟職能轉變的範疇。新一代領導集體提出的"科學發展觀"與"和諧社會"目標,體現了經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設四位一體的總體發展思路,突出了"以人為本"和對民生的高度關注。在"新民生"路線下,政府職能轉變的核心是"健全政府職責體系,完善公共服務體系,強化社會管理和公共服務"。換言之,這些改革措施最能體現新施政理念,因而職能轉變依然是行政管理體制改革的核心。

其次,政府職能轉變是大部制得以順利實施的基礎和條件。人們常用"缺位和越位"來形容我國政府職能中的問題,這在不同階段有不同表現方式,但都對機構設置産生決定性影響。當公有經濟佔據絕對主導地位,政府對行業甚至企業實施微觀管理的時候,把一機到八機部合併為一個"機械工業部"都會超越管理能力的邊界。彌補政府"缺位",當前的重點是強化社會管理和公共服務,這需要工作重心和資源投入上的傾斜,因而首先是職能轉變的問題。否則,即使建立一個高規格的大部門,也會面臨運轉不良的困境。至於政府"越位"可以從兩個角度來理解:一方面,政府管了許多"不該管也管不好"的事情;另一方面,許多可以由非政府仲介組織履行的職責,目前還是由政府部門包攬。如果大部制改革的目標是精兵減政、理順關係、提高效能,那國際經驗表明,分散化的公共治理結構越發達,大部制就越能夠成功。否則,大部制同樣會運轉不良,最後走向"合而又分"。

大部制的"能"與"不能"

所謂"大部制",就是在政府的部門設置中,將那些職能相近、業務範圍趨同的事項相對集中,由一個部門統一管理,最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理。大部制不是萬靈丹,有所能又有所不能。所謂"能",指大部制能解決哪些問題,帶來哪些期望的效果;所謂"不能",指大部制改革的作用有其邊界。

大部制度改革何以避免政出多門,從而提高行政效能?我們以商務部為例做一説明。在原經貿委、外經貿部和計委職能整合基礎上成立商務部,可以説是大部制的一個早期嘗試,其積極意義表現在幾個方面:內經貿和外經貿管理機構統一,為統籌綜合內外發展狀況,制定統一的經貿戰略和政策奠定了組織基礎;有利於推動外商、合資和國內企業,國有和民營企業在經營權等方面的一視同仁,更好落實國民待遇原則;內外貿管理體制統一,有利於克服出口和進口脫節,在國際貿易談判中形成出口和進口的連結效應。大運輸的設想與此同理。航空、鐵路、公路、水運等具有明顯的競爭和替代關係,競爭不僅涉及市場、客戶,而且爭奪國家有限資源的投入。組建統一的大運輸部門,有利於市場和資源投入的統籌規劃與合理佈局,有利於統籌思考解決幾大行業間的矛盾和政出多門,有利於減少國務院的管理幅度,從而為提高效能奠定基礎。

大部制的"不能"表現在哪些方面?首先,大部制在解決政出多門和部門矛盾方面的作用有限。人們往往以"僅建設部門就與發改委、交通部門、水利部門、鐵道部門、國土部門等24個部門存在職責交叉"、"農業産前、産中、産後管理涉及14個部委"等,來論證大部制的必要性及其對改革的期待。問題在於:部門再大,也得有個邊界,超越這一邊界,職責交叉就是必然的,矛盾和扯皮也是不可避免的,大部門之間也不例外。其次,大部制聚焦于結構調整,並不能完全解決部門內部的運作機制問題。國際經驗表明,有限政府和決策/執行職能的適度分離,是大部制有效運作的前提和基礎。我國多數政府部門決策和執行職能混合,部長既抓政策又對執行管理和政策效果負直接責任,工作負荷超過了個人能力。實施大部制,這一問題無疑更為突出。第三,大部制會對強化監督和權力制約帶來挑戰。職能集中必然伴隨著權力集中,人們對監督弱化的擔心不是多餘的。有人預言,"大部制改革將按照決策、執行、監督分離的原則確立部委運作機制",這一新體制將帶來更多的變化,其中包括強化監督和權力制約。其實,決策、執行、監督不論怎樣分離,都繞不過部長負有全面責任和權力這一"天花板",加上我國特有的官僚文化和上下級關係,部門內設監督機構的作用註定有限。強化監督和權力制約,不能押寶于大部制,功夫應在部門之外,不僅是政府專門監督機構,更重要的是權力機關、人民大眾和社會輿論的監督。

跨部門協調配合機制同等重要

胡錦濤總書記在十七大報告中提出:要"加大機構整合力度,探索實行職能有機統一的大部門體制,健全部門間協調配合機制"。這句話實際上涉及兩個問題,一是大部制,二是部門間的協調配合機制。目前,人們對大部制的熱議超乎尋常,但對部門間的協調配合機制缺乏足夠的關注。在我看來,它至少同大部制改革一樣重要,甚至更為重要。

前已提及,部門再大,也得有個邊界。除非把所有部門整合成一個"國務部",部門之間註定出現協調配合問題。一個基本事實是,美國政府被視為大部制的典範,但部門之間的職責交叉依然存在。解決由此帶來的矛盾和扯皮,傳統智慧致力於"職權界定明確化",即詳盡列出各個部門的管轄範圍和事項,通過明確劃定邊界達到"井水不犯河水"。一位美國學者對此做過生動描述:"如果在公寓大樓裏發現一隻老鼠,那是住房檢查員的責任;如果老鼠跑到一家餐館,那就歸衛生部門管轄;如果它跑了出去,死在一個小巷裏,那就歸公共工程部門管理"。實踐證明,在問題盤根錯節的高度複雜化社會,職權界定明確化日益無能為力。

出路何在?那就是探討有效的"部門間的協調配合機制"。在這方面,發達國家為我們提供了有益的啟示和經驗。英國政府1999年發佈了《政府現代化白皮書》,其中一個新的理念是"協同政府",其核心是"確保政策制定的高度協調和具有戰略性"。"高度協調"即建立不同部門之間在決策過程中的制度化溝通和協商機制,克服公共決策的部門化,確保不同政策領域之間在政策上的高度一致性和整合性。決策的"戰略性"則強調公共決策從長遠出發,避免成為對現實壓力的被動應付。如果説英國的"協同政府"側重於決策中的跨部門協調,那麼美國的"跨部門合作機制"則側重於政策執行中的管理。聯邦政府各部門的"年度績效計劃"中,一項法定內容是跨部門合作機制。按照官方的有關實施指南,跨部門合作機制至少包括四個要素:(1)跨部門關係的確認,即明確計劃實施過程中可能與哪些外部機構打交道(相關機構)?打交道為了實現哪些具體目標(共同目標)?本部門和外部機構對目標實現肩負的具體責任(各自貢獻);(2)跨部門合作的領導協調機制;(3)跨部門資訊共用機制;(4)跨部門合作的激勵機制。

政府機構改革如果不是一次性任務,那也具有明顯的階段性和間歇性,而建立有效的"部門間的協調配合機制",將是一項艱巨而又長期的任務。當"協同政府"、"整體政府"、"跨部門合作機制"等成為國際公共管理研究和政府改革實踐中的熱門的時候,熱炒大部制而忽視"部門間的協調配合機制",不能不説是一個遺憾。

作者簡介:周志忍,男,1993年獲英國利茲大學公共行政學博士學位,現任北京大學政府管理學院教授、北京大學政府績效評估中心主任,兼任教育部高等學校公共管理類學科教學指導委員會副主任委員,中國行政管理學會副秘書長,中國行政管理教學研究會副會長、全國政府績效管理研究會副會長等。先後主持國家社會科學基金項目"公共組織績效評估的方法與技術"、"入世後我國企業競爭力提升與政府資訊服務模式研究"等多項國家重大課題的研究,並以首席國內諮詢專家或國內諮詢專家等身份,參與財政部/亞洲開發銀行"發展管理:在中國的進展與挑戰",中央編制委員會辦公室/澳大利亞國際開發署"中國區域協調機制研究",等國際合作項目的研究。 [中國報道 作者:周志忍]

文章來源: 紅網 責任編輯: 李東
[我要糾錯] [推薦] [收藏] [列印] [ ] [關閉]
相關新聞
-換屆年推大部制時機成熟 人事安排將成改革難點
-大部制不是簡單的機構合併
-“大部門”的前提是小政府
-對“大部制”改革的三點期盼
-“大部制”的生命力在於“大服務制”
-改革開放以來歷次政府機構改革 改革有4個難題
-“大部制”改革不能一蹴而就
網友留言 進入論壇>>
昵 稱 匿名
留言須知 版權與免責聲明