最早提出開展平原遊擊戰的是劉少奇。抗戰爆發後，劉少奇正確分析了國民黨正面戰場迅速潰敗的形勢，準確地估計到整個華北將會成為淪陷區。因此，他以高度的戰略眼光，提出了應在華北廣泛開展遊擊戰爭的方針。1937年8月初，即平津陷落不久，他就指示華北黨組織：“我們在平津附近及日軍後方，應普遍發動遊擊戰。”8月21日，劉少奇致電張聞天，提出河北、北平、天津黨組織的工作重心應集中在鄉村組織遊擊戰爭。9月21日，八路軍總部到達太原。劉少奇又向八路軍的高級幹部及地方黨的幹部明確提出：要廣泛地準備遊擊戰爭。到9月下旬，根據新的形勢，劉少奇主持中共北方局會議討論確定了在華北開展遊擊戰爭的方針任務。其中主要是：目前的主要任務是援助平津附近鄉村中的抗日遊擊戰爭，城市退出的幹部人員，應到鄉村組織遊擊隊；在華北其他地區（我軍的後方），同時準備獨立自主地進行遊擊戰爭。9月底，劉少奇與周恩來在討論華北遊擊戰爭的部署時，就擬將華北劃分為綏西、綏察邊、晉西北、晉南、冀察晉、直南、直中、冀東（平津在內）、山東九個戰略區。從這些地區看，既有晉綏的山地，也有冀魯的平原。劉少奇在全黨率先提出了在華北，不僅在山地而且在平原能夠也必須開展遊擊戰爭的設想。
為了指導華北遊擊戰爭的廣泛開展，1937年10月劉少奇寫了《抗日遊擊戰爭中的若干基本問題》一文。文章開宗明義：“遊擊戰爭是今後華北人民抗日的主要鬥爭方式”，並指出：“今天華北人民的中心任務，是廣大地組織與發展抗日遊擊戰爭。”他分析了在華北廣泛地發展遊擊戰爭的條件與勝利的可能後，滿懷信心地説：“在華北數十萬正規軍不能戰勝的敵人，但數十萬遊擊隊是能戰勝的，華北的抗日遊擊戰爭是有著光明前途的。”太原失陷後，劉少奇根據國民黨正面戰場已全部潰敗的形勢，在11月15日為中共北方局起草的決定中再次強調：“目前我黨在華北就是要進一步獨立自主地去領導遊擊戰爭，動員最廣大的群眾參加遊擊戰爭，爭取廣大的鄉村成為遊擊戰爭的根據地。”劉少奇一再強調在華北廣大的鄉村組織與發展抗日遊擊戰爭的思想，已經完全突破了山地與平原的界限，含有更多的進行平原遊擊戰爭的成分。
在劉少奇開展平原遊擊戰爭思想的指導下，晉察冀邊區率先開始了平原遊擊戰的實踐。與此同時，八路軍一二九師在冀南也開始了平原遊擊戰的實踐。在冀中和冀南開展平原遊擊戰爭取得一定成績的基礎上，1938年3月11日，劉少奇與楊尚昆在向毛澤東等提出發展華北的意見中更加明確地提出：“太行山脈、晉冀邊各得力遊擊隊，似應更多地到平漢路以東去行動，更大發展河北平原的遊擊戰爭；如有可能，目前即組織一支得力遊擊隊到山東去。”劉少奇在這時總結説：平原雖然地形條件便利敵人不便利我們，但有其他條件也能堅持遊擊戰爭，也能創立根據地。只要我們的工作做好，“有好的軍事家遊擊戰家的領導，有好的群眾組織與武裝，我們是可能長期堅持遊擊戰爭的”。