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國際氣候政治格局的發展與前景
中國網 china.com.cn  時間: 2008-02-13  發表評論>>

隨著全球氣候變暖的趨勢加劇,氣候變化成為當今國際社會最關注的問題之一。《聯合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》是國際社會應對氣候變化的重要法律文件。議定書第一承諾期到2012年結束,如何建立更加公平有效國際氣候制度,後京都談判面臨嚴峻挑戰。2006~2007年,圍繞氣候變化的熱點事件層出不窮,各種高級別會議聚焦氣候變化,令人目不暇接。本文介紹了後京都國際氣候談判的形勢和最新進展,回顧和追蹤了近一年來發生的一系列熱點事件,試圖分析和解讀國際氣候政治的基本格局及新的特點,並對未來國際氣候制度的發展前景作出展望。

2007年似乎註定是一個“氣候變化”的熱點年,科學家、政治家、公眾、媒體,幾乎沒有人不在談論氣候變化問題。就在剛剛過去的冬季,北半球遭遇了1880年有記錄以來最暖的暖冬。據美國國家海洋和大氣管理局2007年3月15日發佈的報告稱,2006年12月至2007年2月,北半球平均氣溫比有記錄以來同期平均氣溫高出0.72℃。在美國、俄羅斯和歐洲大部分地區,在人們印象中本該白雪皚皚的冬季,人們卻感受到春天的氣息撲面而來。滑雪勝地滑不成雪,動物不冬眠,候鳥也不南遷。2007年的夏天,氣候異常使全球同樣是多災多難。英國遭遇60年來最大的洪水,導致數十萬人無法喝上飲用水,近5萬戶家庭失去電力供應。中國川渝地區繼2006年出現有觀測記錄以來最為嚴重的高溫乾旱,今年又發生有氣象觀測記錄以來最強降雨,人員傷亡和財産損失嚴重。全球氣候變化不斷為人類社會敲響警鐘,而與此同時,國際社會為應對氣候變化而制定的《聯合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》也走到了十字路口。2012年之後國際氣候制度向何處去,是當前各國政治家面臨的一個巨大的難題。

本文首先介紹後京都國際氣候談判的基本形勢和最新進展,接著回顧和分析自2006年末以來國際上與氣候變化相關的一系列熱點事件,從中不難感受到氣候變化在當前國際政治議程中不斷躥升的熱度。在此基礎上,力圖從國際經濟和政治的視角,分析和解讀當前國際氣候政治的基本格局和出現的一些新特點,並就未來國際氣候制度發展的長期趨勢和前景進行展望。

一 後京都國際氣候談判的基本形勢和最新進展

歷史的發展往往是走過一個迴圈又回到一個新的起點。國際氣候談判在經歷了十幾年艱苦而漫長的談判進程之後,《京都議定書》作為氣候公約下第一個包含量化減排目標的國際法律文件,終於在2005年正式生效並步入實際運作的軌道。然而與此同時,國際社會不得不面對2012年之後如何構建新的國際氣候制度的挑戰。

(一)“雙軌”制的確立

2005年末的蒙特利爾會議在國際氣候制度發展歷程中起到了承上啟下的作用。正如會議主席Stéphane Dion概括的三個“I”:一是“執行”(implement),通過《馬拉喀什協定》等一系列法律文件使議定書生效並得到有效執行;二是“改善”(improve),通過《未來5年適應氣候變化工作規劃》以及清潔發展機制(CDM)規則的細化和改革等,改善公約和議定書的運作;三是“創新”(innovate),發掘未來國際合作的可能方式以最大限度地反映氣候公約的精髓。顯然,這三個任務相比,在各方分歧依然嚴重的嚴峻形勢下,要打破談判僵局,通過制度“創新”啟動新一輪國際氣候談判是最困難的。

在各締約方的艱苦努力下,會議最終在三個方面都取得了重要進展,並以“雙軌”並行的方式正式啟動了後京都談判。所謂“雙軌”並行是指,在《京都議定書》下成立特設工作組(AWG),談判發達國家第二承諾期的減排義務(簡稱AWG談判)。同時,為了使美國、澳大利亞等非議定書締約方能夠參與談判,決定在氣候公約下就促進國際社會應對氣候變化的長期合作行動啟動為期兩年的對話(簡稱公約下對話)。這一模式既維護了議定書的完整性,又保證了公約下所有締約方的廣泛參與,還為“雙軌”之間的互動留下空間。“雙軌”制的確立,被國際社會認為是蒙特利爾會議的重要成果和最大亮點。

隨著後京都談判的啟動,與此相關的議題也紛紛登場。2006年11月在肯亞內羅畢召開的氣候公約第12次和議定書第2次締約方會議,根據議定書相關規定啟動了對議定書義務足夠性的審評。發達國家以議定書第一承諾期減排行動的環境效果十分有限,只有發達國家減排不能實現全球長期目標為由,試圖將減排義務引向發展中國家。而發展中國家堅持議定書義務足夠性的審評應該集中在發達國家是否充分履行第一承諾期減排義務的範圍內。有人將議定書義務足夠性審評作為推進後京都談判的“第三軌”,但與“雙軌”制相比,其實際影響力較弱。此外,俄羅斯提出應允許公約締約方以自願承諾方式加入議定書的建議,也與後京都談判有關。但總的來看,後京都談判在公約和議定書下基本遵循“雙軌”並行的方式向前推進。

(二)後京都談判的最新進展

到目前為止,特設工作組談判和公約下對話分別召開了4次會議,2007年8月底的維也納氣候變化會議是最近的一次。儘管談判和對話取得了一定的成果,但至今仍處於僵持狀態,缺乏突破或實質性的進展。

1.特設工作組(AWG)談判

2007年8月,在維也納召開的特設工作組談判第4次工作會議,推出了一份《與發達國家後續承諾期減排潛力和可能減排目標相關的綜合資訊》的技術報告,匯總了包括美國在內的36個主要發達國家與減排潛力相關的人口、經濟、能源、排放等方面的指標和數據,以及各國排放趨勢的預測結果和IPCC有關全球減排潛力的分析。數據顯示,歐盟25個成員國2004年溫室氣體排放量相比1990年下降10%,其中承擔主要減排任務的德國下降17%,英國下降14%,完成議定書規定減排8%的目標比較有把握。但部分發達國家排放不僅沒有下降反而增長較快,如作為議定書締約方的日本和加拿大,減排目標都是6%,實際分別增長了7%和27%。日本要完成議定書規定減排義務難度很大,只能寄希望於通過CDM機制從海外購買減排額度。而加拿大政府承認幾乎肯定完不成減排目標,但不會放棄努力。加拿大環境部長約翰·貝爾德在一份聲明中宣稱,將在本國歷史上首次提出溫室氣體和空氣污染強制性限制措施。尚未批准議定書的美國和澳大利亞,議定書原定目標分別是減排7%和增長不超過8%,但實際分別增長了16%和25%。

對於後續承諾期減排義務,2007年3月,歐盟春季首腦會議達成了歐盟溫室氣體減排新目標,到2020年在1990年基礎上至少削減20%,如果其他主要排放大國的行動跟上的話,這個目標可以達到30%,同時要將可再生能源在歐盟能源消耗中的比例提高到20%。根據歐盟將全球氣候變化控制在2℃內的長期目標,全球溫室氣體排放量到2050年時必須比1990年時的水準降低50%。除歐盟明確承諾之外,多數發達國家態度保持謹慎和觀望。由於美國未批准議定書,美國並不是特設工作組談判的正式成員。技術報告將美國列入其中,只是為了作為其他國家比較的參考。迄今為止,美國拒絕回到《京都議定書》下的立場非常明確。目前,特設工作組談判尚未就發達國家後續承諾期減排義務的具體目標達成協定,但報告引用政府間氣候變化專門委員會(IPCC)的排放情景提出,將大氣中溫室氣體濃度穩定在450ppm,需要發達國家到2020年整體減排25%~40%。確定這一范圍儘管沒有約束力,但後續可能圍繞這一范圍進行減排目標的談判。同時,報告也強調,IPCC第四次評估報告的科學結論表明,實現該目標必須在未來10~15年使全球排放達到峰值,其後大幅度減排,到2050年要在2000年基礎上全球減排50%。

2.公約下對話

公約下對話確定了四個主題:以可持續的方式推進發展目標,強調適應行動,最大限度地實現技術潛力,以及最大限度地利用市場機會促進減排。對話的主要目的是討論如何加強公約的執行以應對全球氣候變化,促進各方就應對氣候變化的長期合作行動交流經驗,並從長期戰略的高度對4個主題進行分析。作為一次全新的嘗試,對話與談判在組織形式上很大不同。對話強調向所有締約方開放。參與對話的不僅包括政府代表,還包括作為觀察機構的環境、科研和企業界NGO代表,所有代表由締約方和觀察機構自行指定,以保證充分的參與。各方可以公開、沒有約束地交流看法、資訊、意見,以加深相互理解,促進共識。對話不以形成任何決議為目標,也不對未來談判、義務、進程、框架或授權構成影響,只由聯合協調人負責匯總各方的想法,向締約方大會進行報告。

2007年8月,在維也納召開的公約下對話第四次會議,是為期兩年對話的最後一次。公約秘書處應對話會議的要求,推出了一份《全球應對氣候變化所需投資和流動資金》背景報告,成為會議討論的重點。報告估算了2030年全球溫室氣體排放回到目前水準所需的額外投資和流動資金大約為2000億~2100億美元。2030年全球適應氣候變化所需額外投資和流動資金的總規模大約在數百億美元。報告呼籲全球立刻採取減緩和適應行動,強調發展中國家在減緩和適應行動中應發揮的重要作用。同時,報告強調公約和議定書下,現有資金機制嚴重不足,建議擴大碳市場,鼓勵私營部門投資,並通過多種渠道擴大融資。建議加強國內政策和國際協調的作用。

各方普遍認為對話是富有成效的,通過對話,各方對2012年國際氣候制度的要素基本達成了共識。對於後續工作,中國、南韓等建議對話延長兩年,但其他國家建議將對話提升為正式的談判。

文章來源: 中國網 責任編輯: 羅琪
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