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2006~2007年世界難民局勢點評
中國網 china.com.cn  時間: 2008-02-13  發表評論>>

四 國內流離失所者的保護問題日益突出

(一)全球範圍內國內流離失所者顯著增加

2007年,世界難民局勢另一個引人注目的焦點是類似難民——國內流離失所者的保護問題。在伊拉克和蘇丹難民涌出國家邊界的同時,兩國境內都出現了大範圍的國內流離失所者,人口規模也都超出難民人數。

國內流離失所者是指由於戰爭、衝突以及種族、宗教、政治等人為因素或自然因素,生命受到脅迫,不得不逃離家園或常住地,但未越過國際公認國家邊境線的人,二戰後曾廣泛存在於爆發局部戰爭和國內衝突的國家。聯合國將其定義為“被強迫逃離其家園或習慣住處的個人或集體,逃離的原因特別是要避免武裝衝突、普遍的暴力、對人權的侵犯或天災人禍,而這種逃離並沒有穿過國際承認的邊界。”

根據聯合國《1951年難民公約》和《1967年議定書》,難民有兩個最主要的特徵,一個是“遭受迫害”,生命受到威脅;另一個是跨越國家邊界,脫離原籍國主權管理,二者缺一不可。遭受迫害或生命受到威脅,但未跨越國界的人,被統稱為國內流離失所者(Internal Displacement Persons)。在國際法法理上,難民屬於國際問題,而國內流離失所者問題屬於一國內政。從20世紀90年代開始,世界各熱點地區頻繁爆發局部戰爭和衝突,除阿富汗、伊拉克戰爭之外,大部分屬於國內衝突。其後果不僅有大量的難民,同時也産生了大量與難民境遇相同但沒有跨越邊界的國內流離失所者。

近年來,局部戰爭和地區衝突造成的國內流離失所者人數越來越多。據統計,聯合國難民署保護和關注的3290萬人中,國內流離失所者達到1279.4萬人,所佔比例為38.9%,首次超過世界難民人數。

由於存在國際法和國家關係的制約,國內流離失所者問題長期處於國際與國內事務的邊緣狀態,國際組織和人道主義救助人員深入危機現場經常遇到各種阻礙,掌握真實、全面的一線狀況存在實際困難,國內流離失所者與普通公民很容易混淆,確定國內流離失所者的身份和人數存在很大困難,聯合國難民署的統計數據並不包括所有衝突産生的國內流離失所者。聯合國難民署授權其合作夥伴——挪威難民理事會流離失所監測中心(Internal Displacement Monitoring Centre)公佈的全球國內流離失所者共有2450萬人,比聯合國難民署統計的數字高出近一倍。

(二)國內流離失所者的分佈情況

目前,非洲大陸是流離失所問題最為普遍、人口最多的地區。在全球24個國內流離失所問題比較嚴重的國家中,有9個是非洲國家,聯合國難民署估計這9個國家的流離失所人口為537.3萬人。趨於穩定的烏干達境內尚存有158.6萬國內流離失所者;蘇丹出現的人道主義危機,主要源於國內流離失所者的境遇和人數的增加。2006年底達爾富爾部族衝突産生了132.5萬流離失所者,超過逃往鄰國難民人數近2倍。民主剛果境內也有107.5萬人無家可歸。索馬利亞政府軍與教派武裝的衝突以及衣索比亞軍隊的干涉造成大批平民流離失所;民主剛果反政府武裝的攻擊行動再次升級,至少有22.4萬人被迫離開家園。在蒲隆地、查德和中非共和國等國家,衝突後不穩定的局勢和基本生活條件恢復艱難,國內都長期滯留10萬人以上的流離失所者。

美洲的流離失所現象主要集中在哥倫比亞,目前是世界上國內流離失者人數最多的國家。政府與反政府遊擊隊的軍事對峙已長達40多年,複雜的政治、經濟和社會矛盾深深割裂國家,綁架、報復襲擊和恐嚇持續發生。遊擊隊、販毒團夥和準軍事組織之間經常為爭奪地盤發生衝突。2006年新增加了20多萬流離失所者,從1985年開始計算,累積的國內流離失所者已達到300多萬人,約佔全國人口的7.5%,秘魯、瓜地馬拉20世紀90年代中期簽訂的一些和平和政治和解協議未得到全面執行,也遺留了一些國內流離失所者,其他國家也有少量國內流離失所者,很少得到國際社會的關注。

在歐洲,國內流離失所者主要存在巴爾幹、外高加索、土耳其和塞普勒斯等地區和國家,總的趨勢是在不斷減少。近一年來,大致維持在280萬人左右。亞塞拜然納卡衝突仍然遺留有68萬國內流離失所者;波黑、克羅埃西亞、塞爾維亞三國境內還有36.7萬流離失所者;土耳其打擊庫爾德分離主義和塞普勒斯內戰産生的國內流離失所者也有100多萬人還未返回家園。

亞洲目前是國內流離失所者人口增長最快的地區。伊拉克嚴重惡化的局勢不僅形成了上百萬的難民,在國內還形成了同等規模的流離失所人口,並呈現出全國性的爆發。北部和中部的省份各有70多萬流離失所者,南部地區已突破了80萬人。至2007年9月,伊拉克的國內流離失所者已增加到225.6萬人,並且還在繼續增加。在黎巴嫩,2006年以來真主黨和以色列的衝突空前升級,政府要員連遭暗殺案引發黎巴嫩政府軍與巴勒斯坦激進武裝發生激烈衝突,多日戰火導致3萬名巴勒斯坦難民和黎巴嫩平民流離失所。全國流離失所人口在一年內快速增長,已達到20萬人以上。南亞和東南亞也是國內流離失所問題比較集中的地區,斯里蘭卡軍隊與猛虎組織的長期衝突造成大批平民逃亡,未返回家園的還有46.9萬人。東帝汶的社會動蕩在國際維和部隊的監督下得到平息,但還有15.5萬名國內流離失所者遇到重重阻力尚無法回家。

(三)國際社會對國內流離失所者的保護

根據聯合國大會的決議和秘書長的要求,聯合國難民署從2006年1月1日起正式承擔起緊急情況下對國內流離失所者的保護責任,這在難民國際保護史上是一次突破性進展。

目前世界上存在的難民國際保護體系,是20世紀50年代建立的,在法律上並未覆蓋國內流離失所者。依據國家主權觀念和公認的國際關係準則,國內流離失所者屬於一國內部事務,主權獨立的國家對自己國內的流離失所者負有完全的責任,他國不得干涉。國內流離失所者由於沒有跨越國境,不符合難民公約確立的難民定義,因此無法獲得難民的資格和地位,也無法享受國際法規定的難民待遇。囿于國際法和國際關係準則,國際組織的職責並不包括向國內流離失所者提供國際保護和援助。國際難民保護體制在國內流離失所者問題上的弱勢地位,被聯合國難民署第10任高級專員古特雷斯認為是國際社會的“最大失誤之一”。

聯合國難民署早期處理一些複雜和具體的流離失所問題時,一般援引《聯合國難民署規程》第九條“盡其最大能力參與聯合國大會所規定的其他行動”開展活動,並將國內流離失所者列為“關注”人員並一直沿用至今,對國內流離失所者的援助和保護等實質性工作主要通過國際紅十字會等非政府組織合作夥伴實施。

1992年7月,時任聯合國秘書長加利應人權委員會的要求,任命弗朗西斯·登為聯合大會國內流離失所問題代表,組織國際法律專家專門研究國內流離失所者的國際保護問題。聯合國大會在次年3月24日通過48/116號決議,明確了國際社會參與國內流離失所問題和為其提供援助和保護的基本準則。1998年聯合國人權委員會出臺了《國內流離失所問題指導原則》,比較全面地闡述了聯合國處理國內流離失所問題的立場和原則。1998年12月12日聯合國大會通過53/125號決議,支援聯合國難民署根據秘書長或聯合國主管機關的具體要求,在徵得有關國家的同意後向國內流離失所者提供人道主義援助和保護,同時考慮到其他有關組織的使命和互補分工,規定為國內流離失所者進行的活動不能損害庇護制度。根據這項決議,聯合國難民署在以後的工作中,應聯合國秘書長的指示或聯合國其他機構的請求,利用難民人道主義救助方面的專長,在得到有關國家認可的情況下,援助範圍逐步擴大到了一些國家內的流離失所者。先後在不同的時間,在小範圍內向阿富汗、安哥拉、亞塞拜然、波黑、克羅埃西亞、薩爾瓦多、衣索比亞、喬治亞、伊拉克、賴比瑞亞、莫三比克、尼加拉瓜、盧安達、俄羅斯聯邦、塞拉里昂、索馬利亞、斯里蘭卡、蘇丹和塔吉克等國家的國內流離失所者提供過協助。2004年10月,應聯合國秘書長的請求,聯合國難民署首度試點幫助蘇丹達爾富爾國內流離失所者返回西部的原籍村莊,主持了達爾富爾西部保護工作組的工作,派出了實地評估監督團,並與蘇丹政府和非政府組織合作夥伴一道建立婦女中心,提供人道主義保護培訓,實施基於社區的重新融合項目。

國際組織向國內流離失所者提供保護和協助,在推動建立信任措施以及預防和減緩人道主義危機方面産生了積極效果,為國內流離失所者帶來更多的保護和人身安全。但複雜的國內政治環境極難避免招致政治糾紛,人道主義援助也不能代替政治解決辦法。如何恰如其分地保護國內游離失所者還是一個需要國際組織探索的課題。

文章來源: 中國網 責任編輯: 羅琪
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