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秘書長履新:潘基文與聯合國
中國網 china.com.cn  時間: 2008-02-05  發表評論>>

四 如何評價潘基文在61屆聯大期間的工作效績

2007年9月18日,第62屆聯大開幕。對新上任的潘基文秘書長來説,過去的61屆聯大只是一個完成交接班和熟悉工作的階段。對於潘基文的工作,有稱讚也有批評,有期望也有失望。儘管評價不一,但對他所作出的努力和取得的成就,人們還是有目共睹的。

潘基文致力於通過和平手段和幕後外交解決衝突,積極扮演了他自己所説的“和諧促進者”和“溝通者”的角色。他在這面所取得的成績得到廣泛肯定,一些媒體稱新秘書長是一位“成功的和諧促進者”。潘基文上任後面臨的中東地區的阿以衝突,非洲地區的種族衝突,伊朗和朝鮮半島的核武器問題等,都是非常棘手的。潘基文上任後,憑藉著長期積累的外交工作經驗,利用聯合國秘書長的特殊身份,積極展開外交斡旋工作,為尋求衝突的解決做了大量工作。他曾在四個月裏四次走訪中東,數次會晤敘利亞總統;他奔赴蘇丹及其鄰國,力促蘇丹政府和鄰國支援聯合國在達爾富爾部署混合部隊;他堅持通過和平手段解決伊朗核問題,多次表示反對對伊朗動武。

潘基文認為,秘密外交並非無往不利。但是,即使在最緊張的情形中,秘密外交仍然可以發揮作用。他以解決英國與伊朗人質危機為例,説明秘密外交在解決衝突上的作用。許多對潘基文的評論將他歸於“幕後秘書長”類型。一位跟蹤秘書長活動的記者在描述潘基文的“秘書長外交”活動時説,在非洲和中東,秘書長利用所有機會去“建立有助於真正化解危機的個人關係”,即便是在一個國家首都做短暫的停留,他也要設法擠出更多時間召開資訊會。記者特別提到了潘基文與敘利亞總統建立起的信任關係:“能直接與敘利亞總統阿薩德用英語交談的世界領導人寥寥無幾,聯合國秘書長可能就是其中之一。”

靠近美國,依靠大國,廣交朋友,這是人們對潘基文工作評價比較一致的地方。有關潘基文的親美表現,在他競選聯合國秘書長時就受到許多質疑。媒體稱潘基文來自美國的盟國,來自美國伊拉克戰爭的積極支援者,是美國的寵兒。上任後,潘基文在中東問題上的一些表態也招致批評,批評者説秘書長在阿以問題上太傾向美國和以色列,其立場與1967年聯合國決議在該問題上的立場不符。一些國家還批評他在秘書處和聯合國管理改革方面過多屈服於美國。但潘基文認為,美國和其他大國對聯合國來説是非常重要的,尤其應該把美國攏在聯合國內。他相信自己的做法有助於使美國這樣一個“聯合國的主要捐助國對氣候變化和維持和平行動表現得更積極”。

潘基文自己認為,説他過分親美是不公正的,片面的。他説他的確親近美國,但也親近英國,親近非洲。他説自己走的是儒家的中庸之道,親近所有會員國,親近所有人,並努力維持各方面的平衡。雖然這是他自己對親美立場的一種辯護,但也是實話。作為秘書長,他必須平衡好各方面的要求。潘基文上任後一直很強調與各方面“建立關係”,他出訪了安理會常任理事國及其他重要國家,與美國總統會晤,爭取美國和其他大國對聯合國工作的支援。他出席了非洲聯盟首腦會議,任命了一位來自非洲的女性擔任聯合國常務副秘書長,稱非洲是他最優先考慮的工作重點。可以看出,在建立關係方面,潘基文作出了極大的努力,也獲得了各方面的支援。

新秘書長以身作則、積極改進秘書處工作的一些做法也得到會員國的基本認可。對潘基文在秘書處進行的機構調整,包括拆分維持和平行動部和將裁軍事務部改為裁軍辦公室等項改革,雖然在會員國之間存在一些爭議和反對,但經過反覆協商,最後還是獲得了多數會員國的支援。2007年3月16日,聯大通過決議,支援秘書長提出的改革維持和平行動部和裁軍事務部的決定。當這兩個決議通過後,潘基文在聯大發表講話説,“這兩個機構的改組將使聯合國維和行動和裁軍工作變得更加有效”。他稱這兩個決議的通過是“秘書處同聯大共同工作的一個好的開始”,“現在我們可以在相互信任、合作的基礎上,以同一種聲音開始一項改革計劃”。潘基文帶頭公開自己個人財産申報表的舉動也受到廣泛稱讚。

對潘基文工作的不滿和反對主要來自以下幾方面。

第一,來自不同國家集團的不滿。例如,發展中國家擔心正在實施的聯合國管理改革過於強調壓縮開支,導致用於發展中國家的資源被削減;它們也抱怨聯合國將過多資源用於安理會關注的維持和平行動,卻沒有在發展方面給予足夠的投入。前秘書長安南在任時曾積極為非洲國家爭取資源,儘管潘基文一再強調非洲是他工作的優先考慮,但非洲國家還是感到潘基文與安南的差別,對潘基文為提高效率而採取的一些機構改革舉措不滿。非洲國家強調非洲發展是聯合國已經確立的優先問題,是千年發展目標的重點,理應得到聯合國的更多關注和資源。阿拉伯國家批評秘書長有偏袒以色列的傾向,一些小國則批評秘書長過於依賴大國,忽視了小國的作用和利益。

第二,因對具體問題關注不同和立場不同而導致的不滿。關注裁軍問題的國家和非政府組織反對秘書長將裁軍事務部降格為一個辦公室。為此,來自18個非政府組織和一些國家的人士聯名向秘書長上書,陳述保留裁軍部的重要性。他們的理由之一是,裁軍仍然是當今世界一項非常重要的任務,裁軍事務部的變動可能導致裁軍問題的邊緣化;理由之二是,裁軍部的變動將引起其他同級別機構之間關係的混亂;理由之三是,裁軍辦公室直接暴露在秘書長控制之下,容易受到大國政治壓力的影響。此外,人權組織批評潘基文對人權問題不夠重視,對伊拉克判處薩達姆死刑沒有表示反對,批評潘基文從安南反對死刑的聯合國立場上後退。

第三,由於對聯合國和秘書長作用的不同期待和定位而導致的不滿。對聯合國充滿激情的支援者、激進的改革者批評潘基文對聯合國工作缺乏熱情,他們更喜歡安南的風格,喜歡安南改革聯合國的激情和對聯合國宏偉遠景的描述。一些來自歐洲的人士認為,潘基文對聯合國文化缺乏了解,是第一位既非來自歐洲也沒有英國背景的秘書長。在這些人眼裏,潘基文對聯合國改革缺乏激情,在重大問題上缺乏果斷,也缺乏組織能力和對戰略的表達能力。他們希望秘書長不應該只是一個“工具”,不應該局限于《聯合國憲章》上的職責範圍,只做安理會的僕人。他們認為,潘基文至少應該是一位“行為者”,至少應該是一位積極而強有力的“日程安排者”,“他需要大聲疾呼和大膽地説話”。而另一些人則持完全相反的看法,例如美國前常駐聯合國代表伯爾頓在《華盛頓郵報》上撰文説,作為一個公共機構,在主權會員國存在分歧的情況下,聯合國對死刑這類國內事務沒有合法立場可言。他認為,根據《聯合國憲章》,秘書長只是一個機構的行政長官,不是“説教者”,“那些批評潘基文做得不如安南的人應該明白安南的做法對聯合國並無幫助”。在他看來,如果安南少花些時間説教,多做一些日常工作,聯合國也許不會有石油換食品等醜聞的發生。

即便是一些對潘基文工作有不滿的批評者也認為,需要給新秘書長時間,在他上任的第一年就下結論是不妥當的。正如哥倫比亞大學聯合國問題專家盧克教授所説,把剛上任的潘基文與擔任秘書長十年之久的安南相比是不當的,也有失公平。他相信,儘管潘基文目前比較低調,更多的情況像一位幕後秘書長,但在處理許多重大問題方面,與以往任何一位秘書長相比,已表現出了更多的能量和意願。

第62屆聯大將是潘基文經歷的第一個完整的聯大。在他下一年度的工作中,他需要花費更多精力協調有關聯合國進一步改革的問題,包括安理會改革、發展、人道主義援助和環境領域的改革等。此外還有他自己經常提到的氣候變化、達爾富爾、伊拉克、阿富汗、中東及科索沃等問題。在這些問題上,目前雖然取得了一些進展,但收效甚微。這些問題將是潘基文在聯合國面對的新的挑戰與機遇。

(李東燕 中國社會科學院世界經濟與政治研究所研究員,主要從事當代全球問題及聯合國研究。)

文章來源: 中國網 責任編輯: 羅琪
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