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秘書長履新:潘基文與聯合國
中國網 china.com.cn  時間: 2008-02-05  發表評論>>

三 應對聯合國面臨的改革問題

正在進行的聯合國改革自然也是新秘書長上任後面臨的主要任務。安理會改革一直在緩慢進行,經社理事會改革也在討論當中,聯合國管理及發展、人道主義援助和環境領域圍繞“一個聯合國”的改革試點已經開始。潘基文上任後,首先將精力集中于秘書處的調整、建設與改革,尚未投入更多精力去協調和推進其他領域的改革。

(一)改革聯合國:從秘書長和秘書處做起

在當選秘書長後舉行的新聞發佈會上,潘基文提到他必須集中精力推進秘書處的改革。他強調秘書處改革是振興聯合國組織的關鍵,提出要建立一個能適應21世紀聯合國的秘書處。歸納起來,秘書處改革主要包括提高效率、問責制建設、道德操守建設、獨立監督和審計制建設,以及各系統的協調一致問題。

秘書長之所以強調秘書處改革,首先因為秘書處是秘書長直接負責的部門,與秘書長的工作關係最為密切,秘書長對秘書處改革的主動權和影響也最大。此外,秘書處改革也是聯合國系統改革的一個重要組成部分。長期以來,聯合國存在的效率低下、營私舞弊、管理不善、機構重疊、浪費等不良現象一直受到來自不同方面的批評。尤其是美國國會,一直要求對聯合國管理層實施改革。面對這種壓力和需求,安南秘書長上任後就首先在秘書處及管理層採取了機構合併、裁減人員等措施。在這方面,潘基文所面臨的壓力有增無減。

在聯合國的歷史上,曾採取過許多措施以提高效率、減少開支並杜絕營私舞弊。早在20世紀60年代,聯合國就成立過一個“聯合檢查組(Joint Inspection Unit)”,由大會任命11個國家的檢察員組成。該檢查組的主要任務是審查整個聯合國系統項目的開支情況,在所有關係到效率和正當使用資金的事項方面有著廣泛的調查權力。1994年,聯合國又成立了“內部監督事務廳(The Office of Internal Oversight Services,OIOS)”,專門負責審查聯合國各機構在世界各地的活動,對它們進行審計、評價、監測、視察和調查工作,主要調查對聯合國機構浪費、欺騙、濫用和管理不善等行為的指控。監督廳在大會直接向會員國報告工作。

近些年來,由於聯合國在石油換食品和維和行動中出現了各種問題,包括出現了財務漏洞和欺詐行為等,因此面臨著日益增大的改革壓力。聯合國會費第一大戶美國不斷向聯合國施壓,要求對秘書處和整個聯合國管理層實行獨立的審計和稽查,以達到提高效率、增加透明度、節省開支和杜絕腐敗的目的。歐洲國家則對聯合國系統一致性的改革極為重視,它們圍繞聯合國系統在發展、人道主義援助和環境等領域的管理提出了自己的改革方案,並開始在一些國家進行試點。

2004年12月,美國國會成立了一個聯合國問題兩黨聯合工作小組(Task Force on the United Nations),其任務是就如何提高聯合國效率問題向國會提出報告。2005年6月,該小組提交了題為《美國利益與聯合國改革》(American Interests and UN Reform: Report of the Task Force on the United Nations)的報告。同年,亨利·海德(Henry J. Hyde)在他關於聯合國改革的議案中,也就聯合國秘書處和管理層改革提出了一系列措施,包括改革聯合國內部監督廳的工作,實行獨立的審計和監督制,建立聯合國道德操守辦公室等。議案提出,如果聯合國改革沒有達到美國的要求,美國將在2008年將其聯合國會費削減一半。雖然該議案最後沒有在參議院得到通過,但2005年7月參議院通過了《聯合國管理、職員及政策改革議案》(The UN Management, Personnel, and Policy Reform Act of 2005)。該議案提出的改革內容與海德議案是一致的。2005年世界首腦會議成果文件吸收了美國國會議案中提出的關於聯合國管理層的改革措施,並授權秘書長進行秘書處的改革,主要內容包括以下方面。

第一,成果文件提出需要建立一個高效得力、接受問責的秘書處,使秘書處在“講求問責、透明和誠信的組織文化中開展工作”。為此,成果文件提出了一系列應由秘書長負責的改革措施,包括要求秘書長努力確保聯合國管理人員的道德操守,更多地披露聯合國官員的財務資料,加強對聯合國內部不法行為揭發人的保護,敦促秘書長嚴格實施現行的行為準則,並制訂適用於聯合國所有人員的全系統道德操守準則。要求秘書長設立享有獨立地位的道德操守辦公室。

第二,大力改進聯合國的監督和管理工作,確保內部監督事務廳工作的獨立性,主要包括:加強內部監督事務廳的審計和調查力量;請秘書長就聯合國以及專門機構的審計和監督系統,包括管理層的作用和責任提出一份獨立的外部評價報告;採取新的措施,加強監督機關的獨立性;請秘書長就設立獨立的監督事務諮詢委員會,包括其任務授權、組成、甄選程式和專家資格提出詳細建議等。

2006年5月,聯合國成立了“道德操守辦公室”(The Ethic Office),其目的是確保聯合國員工遵循最高的道德標準,幫助員工解決由於利益衝突等導致的道德問題,支援國際公務人員在不受任何外在影響的情況下獨立地執行公務。辦公室的職責還包括促進聯合國系統的透明度和問責制、管理高級官員財産披露方案、保護檢舉舞弊行為的員工等。

2006年7月,一個由公共行政領域知名專家組成的指導委員會在對聯合國秘書處、各基金、方案和專門機構內部的治理和監督情況進行了獨立的評價之後,向秘書長提交了“全面審查治理和監督情況”的報告。報告提出了一系列相關的改進措施,力圖確立一套源自外部、但適合聯合國環境、採用聯合國術語的“良治和監督原則”。該報告在有關差距分析部分,將聯合國的現行做法與效率、透明、問責、監督、公平、負責及最高道德操守等原則相對比,詳細地指出了聯合國現行管理中與這些原則的差距。

在這樣的背景下,潘基文在競選秘書長過程中和上任之後,都表示要改進秘書處的管理工作,在聯合國人員中樹立起最嚴格的道德標準、專業精神和責任,並保證以身作則。根據2006年2月聯合國大會通過的決議及《聯合國工作人員條例》,聯合國職務在司長一級以上的官員、負責投資和採購事務的官員、道德操守辦公室所有工作人員等,必須在接受任命時及其後,依照秘書長的規定,定期提交本人及配偶和受撫養子女的財務披露報表,並且隨時按照要求協助秘書長核實所提交資料的準確性。2007年1月1日,潘基文在他正式上任的第一天,向道德操守辦公室公佈了他和妻子過去一年的個人財産狀況,以及女兒、女婿在聯合國兒童基金會工作的情況。潘基文的個人財産申報經聯合國委託的獨立會計師事務所審計之後,向全球公佈。潘基文是第一位公佈自己個人財産的聯合國秘書長。

潘基文上任後,對秘書處下屬的部門做了一些調整。其中一項改革措施是把原秘書處下屬的“維持和平行動部”分為兩個部門,改組後的維持和平行動部主要負責計劃、管理和領導維和行動。新成立的外勤支助部主要負責為維和行動提供人員、財政、後勤、通訊和資訊等方面的支援。潘基文在改革計劃中説,聯合國近年來執行維和任務的次數和範圍“前所未有地增加”,因此改革維和部將有助於提高維和行動的效率。另一項機構調整是把原來的“裁軍事務部”改為一個由秘書長直接領導的辦公室。裁軍事務部原由一名副秘書長領導,改組後的裁軍事務辦公室由秘書長任命的一名特別代表負責,並直接向秘書長辦公室彙報。潘基文解釋説,國際裁軍談判和聯合國維和行動近來很少“取得富有價值的成果”,改革將使“秘書長本人在裁軍和核不擴散領域發揮更大作用”。

在聯合國秘書處和管理層改革問題上,我們可以看到,美國是施加了很大的壓力的。雖然這種做法與美國的切身利益密切相關,但是從客觀上講,一個高效、透明、負責的聯合國管理制度也是符合所有會員國利益的。再者,聯合國管理體制的改革在客觀上也推動了有關國際組織的管理模式、行為準則、道德規範等多方面的研究和探索。聯合國管理層在問責制、道德操守標準和監督稽查等方面的改革實踐可以為其他國際組織的變革提供經驗,高效、透明、監督、問責、最高道德標準等原則不僅是適用於聯合國的原則,也將越來越被其他國際組織和聯合國會員國政府所接受。人們期待聯合國管理層的改革能從一種政治和管理危機背景下的應急式改革,逐漸轉變為一種“建立在平常心態上的、基於《聯合國憲章》政治一致性基礎上的、持久而有希望的改革,而不是製造新的緊張關係的改革。”

當然,對於推進聯合國管理層的改革,各成員國出於利益與政治鬥爭的考慮,也存在各種擔心。例如,發展中國家就擔心,在提高效率的名義下,聯合國用於發展援助的項目會被壓縮,國家發展政策會受到干預,聯合國將越來越受到西方捐助大國的控制。一些會員國還擔心,在改革名義下,原本財政捉襟見肘的聯合國更加缺乏用於組織活動和發展方面的經費,聯合國工作人員更加缺乏用於培訓、提高和福利方面的經費。

(二)安理會改革的進展與現狀

在安南時期,安理會擴大問題成為聯合國有史以來最急迫、最激烈的爭論問題。安南設立了聯合國改革小組,並在報告中正式提出了關於安理會擴大的兩套方案。會員國之間也為此展開了激烈的角逐。安南在安理會擴大問題上的態度是積極的,他在許多場合闡述安理會改革和擴大的必要性。潘基文上任後,尚未在安理會改革和擴大問題上採取過積極、主動的姿態,但此前已開始的進程仍在繼續。

在2006年11月關於安理會改革的討論會上,大會主席提出要對安理會改革問題進行總評估,並在大會落實實質性的進展。2007年1月24日,大會主席邀請會員國對安理會改革的幾項重大問題進行協商,它們分別是:安理會理事國類型問題、否決權問題、地區代表問題、安理會擴大後的規模問題、安理會工作方法問題以及安理會與大會的關係問題。大會主席指定了五位協調人,幫助開展關於安理會改革問題的調查與協商,其主要任務是對目前安理會改革的要求作出“盡可能最準確的評估”,以便大會為完成安理會改革而採取適當的步驟。

在2007年2~3月間,五位協調人舉行了一系列非正式協商討論會,並就協商結果向大會主席提交了報告。報告在協商基礎上得出了共同的意見,並整理歸納了會員國在安理會改革問題上的不同立場。從報告結果看,會員國基本認同安理會改革的必要性,但一些會員國強調安理會改革的重要性與緊迫性,另一些會員國則強調安理會改革的複雜性和長期性。主要國家和集團在安理會改革問題上的立場基本沒有改變,也沒有出現具有突破性價值的新方案和新發展。

在安理會擴大方問題上,五協調人報告指出,由於在否決權等問題上會員國之間仍然存在很大分歧,因此達成一致是不現實的。為此,一些會員國提出了一個過渡性方案(transitional approach)。這一方案建議設想一種中間過渡安排,然後在事先決定的日期進行強制性審查。有關過渡期的性質、內容和期限問題,以及審查問題,需要會員國進一步談判協商,在協商中無法達成一致的問題將留待以後審查時考慮。在擴大問題上,過渡性中間安排方案有多種選擇,包括原來提出的增加一類“新常任理事國”方案,也包括開發一種“新非常任理事國”方案。支援過渡安排的國家認為,這樣做每個集團都不必放棄自己原來的立場。

對於五位協調人的報告,四國集團認為,已經有多數會員國表示支援常任理事國和非常任理事國同時擴大的方案,但報告卻沒有説明這一點。印度強調,支援過渡安排的國家沒有超過1/3,而支援兩類理事國同時擴大的國家卻幾乎達到2/3,因此應該以兩類理事國同時擴大方案為主。德國、日本也堅持擴大兩類安理會席位,主張通過投票以確定大多數會員國的立場。德國支援大會主席的倡議,堅持下一步應該開始有關安理會改革的直接談判進程,並在62屆聯大期間取得成果。德國表示,儘管報告中提出的中間安排不失為具有吸引力的短期解決方案,但作為一套完整的方案,任何臨時安排都必須有一個強制性的審查安排,以便為未來的綜合改革提供選擇。德國方面力促大會主席建立一個會員國小組,其任務是組織和協調談判進程,甚至包括草擬一項具體的改革方案作為進一步討論的基礎。

“團結謀共識”集團則堅持認為,會員國並沒有在擴大兩類理事國席位上達成一致,否則就不會繼續討論這一問題。巴基斯坦強調,目前並非只存在擴大兩類理事國的方案,還存在其他的擴大方案,包括增加沒有否決權的常任理事國、增加半常任理事國,或者只增加非常任理事國等。這一集團建議會員國對相關建議和方案繼續進行討論,以便在談判和投票之前發現新的觀點和方案。

非洲集團重申他們要求獲得兩個擁有否決權的常任理事國席位和5個非常任理事國席位。他們堅持否決權應該賦予所有新常任理事國,以便在以後階段逐步取消。他們要求有關報告就過渡階段安排方案的最後目標、期限,以及如何實施作出進一步説明。非洲集團表示,如果能有一個滿意的中間安排,他們也同意考慮。

不結盟國家也重申了它們的立場。這些國家的代表認為,儘管他們不喜歡否決權,但新的常任理事國仍然需要被給予否決權,以便改變安理會中的力量平衡和反映目前的全球現實。與此同時,他們呼籲採取限制使用否決權的措施。為了儘快開始改革進程,多數不結盟國家成員同意探索一種過渡性的中間安排,特別是那些能夠立即擴大非常任理事國的臨時性安排,有關擴大或新增常任理事國席位,以及是否給予新常任理事國否決權的討論和協商將在以後進行。

對於安理會改革,許多國家也表示下一步應該是進行政府間談判,以便能在62屆聯大期間取得成果。安理會改革顯然是潘基文秘書長和會員國都無法回避的一個問題。

文章來源: 中國網 責任編輯: 羅琪
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