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秘書長履新:潘基文與聯合國
中國網 china.com.cn  時間: 2008-02-05  發表評論>>

潘基文自正式就任聯合國秘書長之後,將非洲和中東地區的熱點衝突問題、氣候變化問題以及秘書處的調整與改革問題作為他的首要任務。儘管人們對潘基文的工作有批評和失望,但對他在解決衝突和氣候變化等問題上的外交努力和以身作則、身體力行的工作風格還是給予了肯定。潘基文的工作剛剛開始,除了要應對全球各個領域出現的威脅和挑戰外,還要面臨聯合國自身的改革問題。在新一屆聯大期間,除達爾富爾、伊拉克等熱點問題外,安理會改革問題也會變得更加突出。

2007年1月1日,潘基文接替安南正式就任聯合國秘書長。儘管在聯合國的體制下秘書長的個人作用十分有限,但這位“一把手”的更替還是會給整個組織帶來一些新的調整和變化。潘基文上任後會對聯合國發揮怎樣的影響,會引導聯合國側重哪些工作,都會引起人們的觀察、分析與預測。在潘基文的就職講話中,他強調了上任後的若干工作重點,包括加強聯合國在三大支柱——安全、發展與人權方面的作用;為秘書處注入新的生命力,改善聯合國人力資源管理和職業發展制度,並尋求在秘書處建立最嚴格的道德標準、專業精神和責任心;努力開創秘書處與會員國關係的新紀元等。總體看來,潘基文上任後投入精力最多的是達爾富爾、中東等熱點衝突問題、氣候變化問題和秘書處改革問題。

潘基文履新之後工作做得怎樣,他表現了怎樣的政治傾向、領導風格和能力?這些可能既是各成員國感興趣的問題,也是關注聯合國事業的廣大公眾所關心的問題。

一 推動和平與安全問題的解決

外交斡旋是潘基文秘書長的長項。他在競選秘書長時就表示,當選後要充分利用他長期積累的外交工作經驗,做好“和諧促進者”。他非常重視“秘書長外交”在衝突解決中的作用,強調衝突方內部和解與內部可持續安全的重要性。為提高聯合國的斡旋外交作用,他提出在秘書處下屬的政治事務部成立常設調解專家組,並建立一個有關推動和平協議和維和行動的綜合數據庫,以便更好地汲取以往聯合國在外交斡旋和維和行動方面的經驗教訓。在和平與安全領域,非洲的達爾富爾問題、中東的阿以衝突、伊拉克問題等被排列在潘基文的重點工作清單上。

2007年2月,上任不久的潘基文在安理會發表講話,強調了“安全部門改革(security sector reform)”的重要性。他認為,雖然這是一個比較新的概念,但它是聯合國可持續安全的前提,是“國際和平與安全的基石”,體現了聯合國的核心價值觀和原則。潘基文所説的“安全部門”是指衝突方內部的安全機構,安全部門的改革是指在衝突方內部建立“有效、可問責和可持續的、在法治和尊重人權框架內運作的安全機構”,即建立在“承諾法治、承諾保護人權以及承諾發展國家”原則上的國家安全機構。他強調衝突後建立可持續安全的重要性:如果沒有“切實有效、管理良好的安全機構”,和平就不能持久。

潘基文提到的安全部門改革問題,實際上也是加利和安南秘書長時期涉及的在衝突方建立和平的問題。潘基文強調這種工作不應該只是關注士兵復員、部隊遣返和對個別警官的培訓問題,還應該包括支援所在國當局建立可持續的執法機構,為各國內政部、司法部、金融和公共行政機構等提供改革、管理、監督等方面的指導和支助,以形成一種綜合性的聯合國建設和平戰略。例如,聯合國在蒲隆地開展機構改革和安全部隊的整編工作,支援象牙海岸進行國防和安全部隊的改組,幫助加強獅子山的安全部門等,這些都是潘基文所強調的安全部門改革及可持續安全建設。

潘基文將他處理衝突的外交技巧和對解決衝突的理解應用於聯合國秘書長的外交實踐。但他所提到的衝突後安全部門建設和改革問題是非常複雜的,涉及衝突國內部的政治、軍事、經濟以及司法、執法和監督各個部門,需要聯合國會員國有一致的政治意願,並投入足夠的人力和物力資源。因此,對潘基文秘書長和聯合國來説,要想在非洲、中東等存在衝突的國家和地區建立基於法治、人權和發展基礎的可持續的安全機構與安全環境,是非常艱巨的使命,前景不容樂觀。從達爾富爾和伊拉克問題上,可以看出聯合國取得的進展和面臨的困難。

(一)在達爾富爾:實施聯合國“史無前例”的維和行動

達爾富爾問題是盧安達事件後對聯合國作用的一大考驗,也是對潘基文工作的一次考驗。對於這個問題,國際社會一直期待聯合國能發揮更為積極的作用。曾經擔任過美國副國務卿的羅伯特·佐利克曾説,他四次訪問過達爾富爾地區,相信“只有聯合國部隊才能給達爾富爾民眾提供安全,才能給蘇丹政府提供扭轉事態惡化的唯一途徑”。潘基文上任之後,一直力促會員國和蘇丹政府支援聯合國在達爾富爾採取行動,完成非盟和聯合國混合部隊的部署。

此前的2006年11月,上一任秘書長安南曾提出了分三個階段向達爾富爾派駐一支強有力的聯合國與非盟混合維和部隊的方案。第一階段的小規模支助計劃已基本完成,第二階段大規模支助計劃也已啟動。聯合國擬向達爾富爾派駐約3000名軍事人員和警察,以及1000多名文職人員。但是,由於蘇丹政府不接受聯合國的干預,而且在聯合國會員國之間,聯合國與非盟國家之間,以及非盟國家內部,對解決達爾富爾問題都存在不同看法,因此部署混合維和部隊的計劃無法實施。

潘基文上任後,就實現達爾富爾和平提出了三點行動方案:第一,部署維和部隊;第二,推動政治進程;第三,繼續人道救援和促進發展。他通過外交活動,協調各方面的關係,努力説服蘇丹政府和各派力量接受非盟與聯合國混合部隊。在各方努力下,蘇丹政府2007年6月終於同意接受第三階段混合維和部隊的部署。7月31日,安理會通過了1769號決議,決定向蘇丹達爾富爾地區部署大約26000人的聯合國與非盟混合維和部隊。決議呼籲有關各方為部署混合維和部隊提供便利,呼籲成員國在決議通過的30天內確定向混合維和部隊提供資金和人員的數量,並要求潘基文秘書長和非盟主席在同一期限內批准混合部隊的軍事構成。根據決議,混合維和部隊最遲不應晚于2007年12月31日完成部署。

潘基文于9月初對蘇丹及其周邊國家查德和利比亞進行了一週的訪問,親自考察了維和部隊即將開展工作的艱苦環境,試圖為在達爾富爾實現可持續的和平與安全做好準備。在訪問蘇丹時,秘書長宣佈10月27日在利比亞首都的黎波裏舉行有關達爾富爾問題的和平談判,這一建議得到蘇丹、查德、利比亞以及該區域其他國家的積極支援。潘基文還與非盟主席作出在9月聯合國大會期間共同主持召開達爾富爾問題高級別國際會議的決定。通過對非洲的訪問,潘基文確信初期的準備工作進展良好,蘇丹總統巴希爾已經承諾蘇丹政府將全力支援部署混合維和部隊,許多國家也承諾提供維和人員。為支援聯合國在達爾富爾部署維和部隊的第三階段方案,中國政府9月初承諾派出315人的工兵分隊赴達爾富爾地區,為混合維和行動進行準備,成為聯合國方面在混合維和行動中準備派出的第一支部隊。

對於聯合國在維和事務上與蘇丹政府的合作所取得的重要進展,潘基文給予了高度評價,認為這一部署是“史無前例的任務”。他稱這是聯合國迄今為止最大規模的維和行動,是“聯合國與非洲聯盟之間真誠和緊密合作的結果”,標誌著聯合國開始了與非洲聯盟合作的“新時代”。當然,潘基文也清楚該項行動的具體實施還面臨著很多困難和挑戰。在蘇丹方面,政府同南部蘇丹反政府武裝簽署的《全面和平協定》執行情況並不樂觀,對2009年選舉的籌備活動也令人失望,蘇丹政府及蘇丹人民解放運動在立法改革方面的合作進展緩慢,聯合國維和部隊的人員、裝備等仍然不到位,針對聯合國的暴力行為也時有發生。不過,只要維和行動能夠順利進展,局勢就會向好的方面發展。

聯合國與非盟混合維和行動的實施表明,區域組織與聯合國的合作已變得越來越重要。潘基文在給上海合作組織的信中也強調了這一點:“我們面臨的挑戰越複雜,聯合國與各區域組織的夥伴關係就越關鍵”。推動這一合作是符合《聯合國憲章》原則的。《憲章》鼓勵採用區域辦法或由區域機關和平解決國際爭端的做法。自聯合國成立以來,許多區域和次區域組織相繼成立,在維持國際和平與安全領域發揮著日益重要的作用。

當然,隨著聯合國與區域組織合作的發展,許多需要解決的問題也日益暴露出來。安南在任時,聯合國改革問題高級別小組提出的報告曾就如何改進和加強聯合國與區域組織的合作提出了許多建議。報告提出,未來加強聯合國的關鍵是,要在《聯合國憲章》和聯合國宗旨的框架內安排區域行動,確保聯合國和與之合作的任何區域組織採用比以往更為統一的方式來安排這種行動。報告中提出的相關措施包括如下幾項。

——正式規定聯合國與區域組織之間的磋商與合作,如各組織的主管舉行會議,更經常地交流資訊和早期預警,聯合培訓文職和軍事人員,在和平行動中開展人員交流等事項;

——將擁有防止衝突或維持和平能力的區域組織置於聯合國待命安排制度的框架內;

——會員國應同意讓聯合國根據需要,利用聯合國擁有的資源,為區域行動提供裝備方面的支助;

——應修改聯合國維持和平預算的有關規定,使聯合國可以視具體情況,用攤派的繳款為安全理事會批准的區域行動提供經費。

上述建議及相關的探索,將有助於改進和加強聯合國同區域組織之間的合作,對擴展和提升區域組織的作用,以及增加聯合國在未來世界和平與安全領域的作用都是非常重要的。聯合國與非盟在達爾富爾的合作實踐,無論最後的結果如何,都會為今後聯合國與地區組織在和平與安全領域的合作提供經驗和教訓。

(二)在伊拉克:延長和擴大聯合國援助團的使命

對於伊拉克問題,潘基文經常説的一句話就是:“伊拉克是一個全世界的問題”。這句話包含著兩個含義:第一,伊拉克問題是一個世界性的重要問題,聯合國應該管;第二,無論伊拉克戰爭的性質如何,伊拉克不僅是美國一家的事情,也是全世界的事情,聯合國應該管。

安南任職時期,儘管聯合國也試圖在伊拉克問題上發揮作用,但成效十分有限。安理會2003年8月14日通過了1500號決議,授權組建聯合國伊拉克援助團(聯伊援助團),其使命是協調人道主義援助和重建援助。幾天后,聯合國駐巴格達辦事處發生自殺性汽車爆炸事件,包括秘書長特別代表德梅洛在內的15名聯合國工作人員遇難。事件發生後,安南秘書長決定撤出大部分駐伊聯合國工作人員。2004年4月聯合國返回伊拉克,大部分人員分佈在科威特和約旦等國家,在伊拉克境內僅有少部分聯合國工作人員。

由於美國總統布希在國內面臨日益強大的撤軍呼聲,為了政治需要,布希總統表示要削減在伊的美軍人數。在這種背景下,擴大聯合國在伊拉克存在的需求日益增大,潘基文積極支援聯合國在伊拉克發揮作用。他在關於伊拉克的報告中説,聯合國始終承諾協助伊拉克政府,“如果情況允許,我願意考慮在可能的情況下,擴大在伊拉克的作用,加強在伊拉克的存在”。他希望“安全理事會和伊拉克政府發出明確指示。”

為促進伊拉克政府與國際社會進行協商,秘書長也做了大量工作。2007年3月,他出席了為籌備伊拉克問題部長級擴大會議而召開的高級官員會議,出席了在紐約舉行的《伊拉克國際契約》籌備會議。並實現了他自就任秘書長以來對伊拉克的首次訪問。在訪問中,他會見了伊拉克多方領導人,親自考察了聯合國伊拉克援助團的工作。秘書長的特別代表和聯伊援助團與伊拉克政府、世界銀行、歐盟及援助伊拉克重建基金國際協調機構等方面保持了密切的合作關係,併為援伊重建基金國際機構和國際契約設立了秘書處。

《伊拉克國際契約》(International Compact with Iraq,以下簡稱《國際契約》)是聯合國和伊拉克政府于2007年5月在埃及正式發起的,旨在幫助伊拉克恢復安全秩序和進行國家建設。伊拉克總理和潘基文共同主持了有75個代表團出席的會議。與會者一致通過決議,重申他們共同承諾與伊拉克政府合作,建設一個安全、穩定的伊拉克。同時他們也強調,必須進行全國對話,改善施政,採取反腐敗措施,為所有伊拉克人提供平等保護,以及建立和健全法制。與會者還在債務減免和財政援助兩個領域作出了大量認捐。潘基文秘書長在會上承諾聯合國將全力支援實施《國際契約》。他強調《國際契約》是聯合國共同主導的伊拉克與國際社會締結新夥伴關係的舉措,聯合國可以通過這一契約來開展重建和發展工作,可以協助促成一個包容各方的政治進程以促進民族和解,可以協助創建一個有利於向穩定過渡的區域環境。因此,他打算繼續推動這項工作的貫徹和執行。

聯伊援助團的任務應該于2007年8月10日到期。2007年8月10日,安理會一致通過第1770號決議,授權將聯合國伊拉克援助團的任期延長一年,並擴大了援助團在伊拉克的使命。根據決議,聯伊援助團的任務十分廣泛,包括:幫助伊拉克人民和政府推動政治對話與民族和解;制訂舉行選舉和全民投票的程式,審視《憲法》和執行《憲法》條款,並制訂可為伊拉克政府接受的解決有爭議國內地界的程式;促進區域對話,包括關於邊界安全、能源和難民問題的對話;規劃、資助和執行讓非法武裝團體前成員重返社會方案;全面人口普查的初步規劃;建立有效的公務員制度、社會服務和基本服務,包括在可能時為此在伊拉克進行培訓和舉行會議;促進對人權的保護,推動司法和法律改革,以加強伊拉克的法治;等等。潘基文在新決議通過後表示,新通過的決議使聯合國能夠更多地參與伊拉克重建事務,聯合國期待與伊拉克政府和人民密切合作,尋找在決議所規定的條款下,進一步加強聯合國援助的途徑。

從聯合國在達爾富爾實施維和行動和在伊拉克擴大援助任務的行動來看,聯合國是能夠發揮協調及協助作用的,可以幫助發起和推動旨在實現和解與和平的政治進程。然而,進行這些工作的複雜性和艱巨性也是顯而易見的。潘基文就任秘書長以來,在國際社會的共同努力下,聯合國在蘇丹和伊拉克的作用都有所提高,但要真正完成既定任務仍面臨重重困難。在伊拉克國內動蕩不定的環境下,聯合國擴大在伊拉克的存在所面臨的環境不僅是複雜的,也是充滿危險的。在蘇丹也一樣,聯合國和非政府組織的運輸車輛時常成為武裝襲擊的對象。

聯合國在達爾富爾混合維和部隊的部署能否成功,聯合國援伊團在伊拉克作用的擴大是否順利,構成了對聯合國維持國際和平與安全作用的再次檢驗,當然也構成了對新任秘書長工作的檢驗。

文章來源: 中國網 責任編輯: 羅琪
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