6月26日召開的中央深改組第三十六次會議審議通過了若干文件,其中有兩個文件與統計有關:一個是《地區生産總值統一核算改革方案》,另一個是《統計違紀違法責任人處分處理建議辦法》。這兩個文件把近年來各方對“統計造假”和“統計問責”的關注,推向了一個新高度。
地區生産總值(GDP)直接反映一個地區在一定時期內所有生産活動的最終成果。然而,這個指標多年來飽受爭議,原因就是多年來我國一直存在地方GDP總和超越全國GDP總量的怪現象。為此,各地近年來一直推行GDP“下算一級”的統計辦法,以擠出GDP數據裏的“水分”。
此次對GDP核算進行大力度改革,有望將地方已在實行的GDP“下算一級”擴展至省級層面,各省份的GDP有望由國家統計系統核算。湖北省統計局副局長葉青告訴《中國經濟週刊》記者,各省份的GDP原來以地方核算為主,改革後將以國家核算為主。如果此項改革推行順利,GDP“下算一級”或將從2018年開始推行,這將成為國家統計局的一個重頭任務。
GDP核算改革歷經13年終推出
6月26日的中央深改組會議審議通過兩個與統計相關的文件,這在以往的中央會議中並不多見。
關於《地區生産總值統一核算改革方案》,會議指出,推動地區生産總值統一核算改革,要堅持真實準確、規範統一、公開透明的原則,改革核算主體,改革核算方法,改革工作機制,提高核算數據品質,準確反映地區經濟增長的規模、結構、速度。
我國的GDP核算始於1985年,主要採取生産法加部分行業的收入法來核算,並實行分級核算,即國家核算全國的GDP,各省份核算本地區的GDP。
核算GDP所需的基礎數據相當多,據記者了解,僅國家統計局報表中就有3000多個指標與GDP核算有關。因此,在進行大面積的統計調查時,如果一部分數據不真實,將直接導致GDP數據失真。
為使GDP數據真實準確,自2004年開始,國家統計局開始推行GDP“下算一級”,通俗地説,由國家核算省一級GDP總量和增速,省一級核算地市一級的GDP總量和增速,地市統計局核算縣一級的GDP總量和增速。此前,“下算一級”已經在各地“試水”。
據記者了解,北京、上海等地從2005年開始就已經對下屬區縣進行GDP核算,當屬首個吃螃蟹者。
由於北京、上海作為直轄市對下屬區縣的管理力度比較大,當地政府為了更好地了解該地區的情況,要求下一級統計部門提供數據,推行起來相對容易。但是,對於全國其他省份來説,難度就會大很多。也因如此,這項改革推出後步履維艱。
直到2010年,國家統計局時任局長馬建堂在統計工作會議上指出,2010年要抓緊提出國家統一核算地區GDP方案。2014、2015年,國家統計局又再次強調繼續推行GDP下算一級,並將建立試點。
終於,在2017年的6月26日,歷經13年之久的地區生産總值統一核算改革全面推出。
實施地區生産總值統一核算後,各省份的GDP或將由國家統計部門核算,GDP核算“下算一級”全面鋪開。北京大學經濟學院國民經濟核算中心專家蔡志洲告訴《中國經濟週刊》記者,此次對GDP核算進行改革的舉措意義重大,將改變過去各地統計局先算GDP,再由國家統計部門聯合審查的方式,避免了各地市GDP加起來大於全省份GDP,以及各省份GDP加起來大於全國GDP等“數字打架”的問題。
國家統計部門有能力核算地方GDP
在省級以下實施“下算一級”改革之前,各地對GDP核算採取的是“下管一級”。
所謂核算“下管一級”,是指下一級政府統計數據,需經上一級核定;而“下算一級”,則是直接由上一級政府的統計部門核算下一級的統計數據。
葉青告訴《中國經濟週刊》記者,“‘下管一級’和‘下算一級’,兩種方法統計出來的數字肯定會有一定的差距。‘下管一級’,GDP核算以地方為主,國家統計局進行審核。‘下算一級’,以國家統計局為主來核算,算好了再告訴地方,並由上一級統計部門核算和對外公佈,能夠保證GDP不會造假。”
《中國經濟週刊》記者獲悉,各地已經為“下算一級”進行了準備。從實際情況看,各地實施“下算一級”的時間也不統一,有從2005年就開始實施的,如前述所説的北京和上海等直轄市;也有近幾年才開始推行的。比如,湖北省GDP核算由“下管一級”過渡到“下算一級”,是從2011年開始的,江蘇是從2015年開始的。
不可否認,之前由於不少數字被賦予了考核政績的功能,普遍存在的攀比現象或多或少削弱了統計工作的科學性和客觀性,也一定程度上影響了某些統計數字的真實性。對此,葉青感同身受,他告訴《中國經濟週刊》記者,“過去我們自己算的時候,領導可能會給一些壓力,現在出臺《地區生産總值統一核算改革方案》,這個問題就不存在了,因為本級統計部門不能算自己的GDP。我們現在要做的事情,就是加強統計力量,讓這個數字更真實,更全面,更完整。”
原來由省級做的統計工作歸到了國家層面,現實的問題是,國家統計部門有能力核算地方的GDP嗎?
“沒有問題。我們現在提供的數字已經越來越少,國家可以從各個部門拿到比如工業、財政、金融等領域的數據,而且數據都可以到省一級。國家統計局有了這些數字,當然就能核算這個省份的GDP。”葉青很有信心地説。
多原因致連續多年出現各地GDP之和超全國的怪象
近年來,各省份GDP之和與全國GDP存在差距一直飽受詬病。比如在2006年,各地GDP之和比全國GDP總量多出1.5萬億,到了2010年,這一數字為4.9萬億,2015年為4.6萬億。
不僅各省份GDP之和與全國GDP總量存在差別,GDP增幅也讓人心生迷霧。
比如在金融危機背景下的2009年,全國GDP增幅為8.7%,但當年各省份GDP總量加起來,其增速比8.7%要高得多。根據公佈的數據,經濟增速低於8.7%的僅有3個省份,其餘28個增速都高於8.7%,其中有兩個省份超過16%……
這種怪現象仍在延續,比如2016年的GDP增速。
2017年政府工作報告指出2016年中國GDP增長6.7%。《中國經濟週刊》記者統計發現,在31個省份中,有27個GDP增速跑贏全國增速,而在2015年,有24個省份的GDP增速跑贏全國水準。
連續出現的不一致,從不同側面反映出數據統計過程中一些顯而易見的“硬傷”。
蔡志洲的點評一針見血:“國家算出來的GDP增長數跟全國多數地方相比是最低的,也就是説,全國GDP的增長低於大多數地區的增長,這不是很搞笑嗎?”
全國GDP數據與地方差異如此之大,清華大學中國與世界經濟研究中心研究員袁鋼明向《中國經濟週刊》記者分析,國家在核算GDP時,是從各個角度評估主要基礎數據,特別是利用稅收、用電量、貨運週轉量等相關指標對地區GDP數據進行綜合評估,對不符合實際情況或明顯異常的基礎數據,多數進行了下調,因而比較準確。而各地區在核算GDP時,除受限于統計力量和技術原因外,更重要的是,地方政府受政績觀引導,長期一味地追求高增長,甚至有的地方還出現虛報數據的情況,加大了GDP數據的水分。
無疑,《地區生産總值統一核算改革方案》審議通過之後,出臺指日可待;更為重要的是,用蔡志洲的話説:“GDP實行統一核算,能夠改變當前各地自行統計上報數據的方式,為修正地方統計數據中存在的問題,尤其是杜絕統計數據弄虛作假的行為,將起到徹底的遏製作用。”
加大統計問責力度
與《地區生産總值統一核算改革方案》一同審議通過的,還有《統計違紀違法責任人處分處理建議辦法》。這個文件也與統計數據造假有關。
近年來,統計數據造假時有見諸報端,比如年初引起關注的遼寧省財政數據造假問題。
2017年1月,遼寧省地方經濟數據造假事發。省長陳求發在遼寧省十二屆人大八次會議中表示,遼寧省所轄市、縣財政普遍存在數據造假行為,且呈現持續時間長、涉及面廣、手段多樣等特點,虛增金額和比例從2011年至2014年呈逐年上升趨勢。
遼寧省委書記李希在今年全國兩會上表示,有一個鎮,一年財政收入160萬元,最後報成2900多萬元。一個市,規模以上企業只有281家,卻上報成1600多家。
遼寧省縣級財政是遼寧數據造假的重災區。對此,3月7日,中共中央總書記習近平參加遼寧代表團審議時,就遼寧曾存在的經濟數據造假事件表示:“此風不可長,必須堅決剎住。”
要剎住數據造假之風,制度當然不可或缺。6月26日,中央深改組會議審議通過的《統計違紀違法責任人處分處理建議辦法》強調,制定統計違紀違法責任人處分處理建議辦法,要對統計違紀違法行為發現、調查、行政處罰、案件移送提出程式性要求,明確對領導人員、統計機構及有關部門責任人員、統計調查對象、統計檢查對象等違紀違法行為的認定。統計、組織和紀檢監察部門要加強配合,各司其職,各負其責,嚴格按照黨紀政紀有關規定作出嚴肅處理。
這個文件意味著“統計問責”真的要來了。
其實早在2009年,就已經有《統計違法違紀行為處分規定》,但是鮮有統計違紀違法問題被問責的情況披露。
今年全國兩會上,國家發改委副主任、國家統計局局長寧吉喆首次透露了有關統計造假的問責情況。
寧吉喆説,2016年一年,國家統計局直接查處的案件包括一些重大統計違法案件15起,每案處理的人都在10人以上,有統計部門的人,也有政府的人,還有其他相關負責人,內部通報的違法違紀案件達20多項。
同時,寧吉喆還透露《統計法實施條例》已經提交國務院,將成立統計執法監督局等。
兩個月過後的5月28日,國務院總理李克強簽署了國務院令,公佈《中華人民共和國統計法實施條例》,自2017年8月1日起施行。
與統計相關的一系列“重磅”文件已經或者即將公佈,顯然是對統計違紀違法行為打出的一記重拳,其威力可想而知。“可以肯定的是,今後對統計問責,一定會比之前的力度要大。”蔡志洲説。