體制求變 城市管理告別“九龍治水”
更強調綜合管理；北京計劃三年整治提升1674條背街小巷
城市管理是個筐。
從環境整治、垃圾處理、背街小巷治理，到煤、電、油、氣、熱的運作管理，很多與老百姓日常生活息息相關的事務，都裝在這個幾乎無所不包的筐裏。
對於北京這樣一個人口超過2100萬的特大城市，城市管理更是壓力山大。任何一個細小環節掉鏈子，都有可能帶來大問題。
過去五年，北京兼顧“裏子”和“面子”，在提升城市保障和管理能力上下功夫。以垃圾處理為例，北京新建、改建各類垃圾處理設施42座，垃圾焚燒處理能力提高4倍，生化處理能力提高50%，全垃圾資源化處理率超60%，原生垃圾基本實現無害化處理。
為實施清潔空氣計劃，北京大力推行煤改氣，2012年全市天然氣用量僅為92億立方米，今年預計增至175億立方米，4大熱電中心也已全部完成煤改氣，全市清潔能源供熱比例已超90%。
從2013年到2016年，城六區500條背街小巷環境得到整治，一改過去臟、亂、差的面貌。
為與新的城市管理理念相適應，去年7月，市城市管理委掛牌成立，成為統一的城市管理主管部門。由此，北京城市管理也從專業化精細化向綜合管理邁進。市城市管理委主任孫新軍説，此舉旨在通過城市治理體系改革來推動城市治理能力提升。
北京垃圾焚燒能力五年增4倍
北京正北，昌平區百善鎮和小湯山鎮交界處，阿蘇衛迴圈經濟園的焚燒車間內，機器轟鳴。這裡計劃建成國內第一座數字化清潔環保垃圾焚燒發電廠。
6月2日，細雨濛濛。作為阿蘇衛項目運作籌備的負責人，崔文光在現場查看工程建設情況。空氣中隱隱透出一股酸腐味兒。崔文光解釋，這是附近垃圾填埋場垃圾發酵的氣味，將來焚燒發電廠運作後，就沒味兒了。
今年年底，這座佔地面積135公頃的全垃圾處理園區將正式投運。北京環衛集團華源惠眾公司市場開發部部長趙彩霞説，東城、西城以及昌平區的生活垃圾都將送到這裡分類處理，整個項目包括一個日處理3000噸生活垃圾的焚燒發電廠，日處理3000噸陳腐垃圾的篩分廠，以及一個日處理1200噸殘渣的填埋場等。
“這裡的煙塵、氮氧化物等各項指標都遠低於國家標準。”崔文光説，之前的項目都是滿足國標的，現在要求要比國標低，他們就得使出120分的力氣。崔文光説，比如安裝精度更高的機器，誤差需要減少到平時的一半，“操作要更穩當，有時候甚至得上百次微調才能達到要求。”
最近幾年，北京垃圾産生量增長很快，去年已經達到平均每天産生2.38萬噸生活垃圾，與前一年相比增長了2100噸。按照這個速度，2020年，北京生活垃圾日均産生量將達到3萬噸左右。
為應對垃圾快速增長，北京正在加緊佈局垃圾處理設備。
市城市管理委固體廢棄物管理處相關負責人介紹，“十二五”以來，北京共新建和改造了42座垃圾處理設施，包括亞洲規模最大的魯家山生活垃圾焚燒廠、朝陽區迴圈經濟園焚燒二期、海澱區大工村生物質能源發電廠等。
該負責人透露，目前北京垃圾焚燒能力比過去增加了近4倍，從每天2200噸增加到9800噸。到2018年底，北京生活垃圾資源化處理能力將達2.4萬噸/日，基本滿足本市生活垃圾處理的需要。
背街小巷整治，標準“史上最嚴”
如果説垃圾圍城是各個大城市都必須面對的共同難題，對於“有名衚同三百六，無名衚同似牛毛”的古都北京來説，有個難題有它獨特之處，那就是背街小巷的治理。
蔡穎從事城市管理已20餘年，在她的印象中，北京對城市管理的要求越來越細，自己也越來越忙了。
2012年，蔡穎調任東城區東華門街道辦事處從事城市綜合管理，那時提到環境整治，主要就是建築外立面修復、設施維修、路面維護等等，“可以説是頭疼醫頭，腳痛醫腳。”
這兩年，蔡穎的工作內容和以前不太一樣了，她用“尋根溯源”形容這樣的變化，“原來基本不碰的私搭亂建等違法行為，現在都得先剔除。”
工作難度隨之大幅增加，過去一次就能解決的問題，現在蔡穎起碼要跑5到8次，往往耗時20多天，“得多次溝通，得到居民理解。”記憶中，蔡穎最多一次與相關方溝通了20多次，一趟一趟做思想工作，講北京市的整體政策。
今年4月，蔡穎成為東城區緞庫衚同的“巷長”，她感覺肩上的責任更重了，“原來每個巷子都有社區聯絡員，我們的主要工作集中在大的街道，對小巷關注不夠。”蔡穎説，現在自己成了“巷長”，這條衚同不論什麼事，自己都得操一份心。
背街小巷治理，正在成為城市管理中的“重頭戲”，街巷長則是治理背街小巷的責任主體。
2017年4月初，《首都核心區背街小巷環境整治提升三年(2017-2019年)行動方案》公佈。自2017年起，北京計劃利用三年時間對1674條背街小巷實施整治提升。其中，2017年完成567條、2018年完成615條、2019年完成492條。
和之前的整治有所不同，此次背街小巷環境整治，標準提高到“十有十無”，包括無亂停車、無私搭亂建、無開墻打洞等剛性要求。市城市管理委環境整治處處長閆劍鋒介紹，這次新增治理開墻打洞、違規經營等內容，可以説把能想到的標準全都寫進去了，整治標準“史上最嚴”。
北京燃氣日供氣量近1.5億立方米
能源日常運作管理，同樣是城市管理中的重要一環，煤、電、油、氣、熱，事關百姓生活，缺一不可。
大李曾在北京燃氣密雲分公司工作多年，從2011年至今，他印象最深的便是北京連連攀升的用氣量。
每天早上9點，大李會準時打開當天的調度日報。數年如一日，早已成為他的習慣。20多個大大小小的數據，他早已爛熟於心。“哪個數據有變化，數據會發生什麼變化，這些都在腦子裏面。”大李説。
在他的印象中，有一個數字在幾年內迅速上升，那就是天然氣的用戶數和用氣量。2011年，密雲地區燃氣用戶數僅3萬多，年用氣量1000多萬立方米。如今用戶數超過7萬，年用氣量過億立方米。
五年來，北京市燃氣總體用量也不斷攀升。根據統計，北京年均燃氣用量增長率約為15%。到2016年底，北京市天然氣用氣量達到160.68億立方米。目前，已成為全球第二大天然氣消費城市。
在大李看來，這與北京清潔空氣計劃，進行煤改氣不無關係。北京燃氣集團相關負責人介紹，到2016年，北京市累計為85個村接通了天然氣，涉及3萬餘用戶。2017年，還將繼續為300余個村接通天然氣。
調度日報的數據大多平穩，很少會出現被大李稱為“跳躍性”的變化。除了每年11月15日，冬供開始。這個時候，用氣量會猛增。他舉例，比如，北京平時日用氣量約為2000萬方，冬天最高日用氣量則達到1.1億方，相差約5倍。
用氣量的變化大多在大李的意料之中，偶爾，會出現應急情況。例如，2015年冬供期間，北京曾兩次啟動燃氣供熱“限量保供”。
大李回憶，早上接到上級指令，晚上開始限供。整個一天，神經都緊繃著，需要連續與篩選出的限氣企業溝通協調，“有時，需要連續溝通四五天。”
不過，這樣的情況越來越少。大李説，2016年供暖季，沒再出現限量的情況。“我的感覺是，氣源越來越充足，風險越來越低。”
北京燃氣集團相關負責人介紹，過去五年已完成陜京三線、大唐煤制天然氣管線、寶坻-香河-西集聯絡線，以及唐山曹妃甸LNG接收碼頭、儲罐等一系列長輸管線及設施。目前，上游氣源向北京市的最大日供氣能力由9600萬立方米提高到1.44億立方米。
北京市供氣能力也逐漸增強。上述負責人介紹，截至2015年底，北京市城市天然氣管網2萬餘公里，共有8座接收門站，設計日接收能力2億余立方米。
城市管理改革解決“九龍治水”
城市管理越來越細，體制之變勢在必行。
在市城市管理委副主任柴文忠看來，專業的城市管理在解決具體問題時效率較高，剩下的“痼疾頑癥”則需要多個部門協調解決，如垃圾分類、渣土車管理等。
去年7月，北京市城市管理委掛牌成立。在保留原市政市容委職能範圍的同時，將市裏多個部門與城市運作管理相關的職責一併劃歸，比如市發改委的煤、電、油、氣管理，市商務委的再生資源回收等。新增環境衛生設施處、能源運作管理處、電力煤炭管理處、加油(氣、電)站綜合管理處及地下綜合管廊管理處。
柴文忠認為，這次城市管理體制改革主要確定了城市管理主管部門。他以渣土車管理為例，渣土車的管理涉及11個部門，如園林、水務、交通等，怎麼協調各個部門，還要在橫向上構建協調機制，以解決“九龍治水”問題。
柴文忠説，此次改革，還將首都城市環境建設委員會調整為首都城市環境建設管理委員會，強化其管理職能。據他介紹，首都城市環境建設管理委員會主要是個統籌協調平臺，以定期召開會議的形式，研究解決需要多個部門配合的問題，發揮議事協調作用。
■ 訪談
北京市城市管理委員會主任孫新軍
城市管理要啃骨頭接山芋提水壺捏散沙
新京報：北京城市管理機構調整，主要有哪些變化？
孫新軍：這次改革一個是把發改委的煤、電、油等能源日常運作管理，煤炭、電力等行業管理，以及充電樁等建設運作管理職能併入。這樣基本上在能源管理上形成體系，相當於把煤、電、油、氣、熱統一管起來，打通全體系的能源運作管理，而不是分散的。
成體系的管理還有生活垃圾方面，之前再生資源管理在商務委，這一次把再生資源也管起來，形成全系統管理。其實廢棄物裏面也有一些再生資源，之前兩家各管一個，比較亂，現在統一起來。
再一個是環境衛生方面，把水務局和園林綠化局的河湖周邊和綠化帶內的管理職能劃過來，整個環衛系統也統一起來。這三個方面是改革後統一起來的職能，把和城市管理相關聯的部門統一起來，防止運作過程中的交叉和扯皮。
新京報：之前的城市管理中存在什麼問題？為什麼進行機構改革？
孫新軍：城市管理的問題，需要綜合協調。之前我們的管理中所謂的科學化和專業化，都是“越管越精”、“越走越細”，導致條塊分離，忽略了城市管理中的區域、塊狀管理。
這一次改革，進一步完成了綜合管理和專業管理的結合，並突出管理的綜合性，形成管理的合力。多部門共同合作，也能解決之前管理分散、“九龍治水”等情況。
新京報：具體如何解決“九龍治水”，提升城市綜合管理能力？
孫新軍：城市管理不能大到無邊，有些職能界限明顯，邊界清晰的，如環境衛生等，歸入城市管理委員會這個籃子裏。有些交叉極大的，如亂停車，既是環境問題，也是交通問題，類似這樣的問題，我們就歸到首都環境建設管理委員會這個筐裏，去協調解決。
相比之前的首都環境建設委員會，此次機構調整多了“管理”二字，定位、職能也有所調整，首都環境建設委員會的辦公室現在仍設在我們委。
新京報：北京飽受“大城市病”困擾，城市管理有何特點？主要難在哪？
孫新軍：城市管理委主要負責城市管理的方方面面，總結下來，主要有四個特點：一個是啃骨頭，尤其要啃難啃的骨頭；第二是接山芋，還是燙手的山芋。我們是躲不掉的，必須接，比如背街小巷環境治理，很容易反彈；第三個是提水壺，哪壺不開提哪壺，比如垃圾分類，搞了十幾年仍然效果不佳；最後一個是捏散沙，要把各個方面統籌協調起來，捏起來像一個球，一鬆開就會散掉。
【我眼中這五年】
新京報：過去五年，在你身上發生的最大變化是什麼？
蔡穎(東城區緞庫衚同巷長)：工作越來越忙，加班越來越多。政府越來越重視老百姓的生活，從硬體提升到軟體管理服務，東城區在傳統街巷環境治理的同時，關注平房區老舊小區生活，在部分衚同開展物業管理，豐富綠化、環衛、保安等服務。
新京報：你覺得這五年來北京發生了哪些變化？
蔡穎：作為老城區，東城區在疏解整治促提升前變化不大，開展整治以來，常住人口確實明顯減少。京津冀協同發展進程越來越快。
新京報：未來你最期待看到的變化是什麼？
蔡穎：居民生活區域與故宮旅遊區域、王府井商業區域相鄰相融，功能明確。居民能夠鬧中取靜，生活環境安全、有序、綠色、便利。
A06-A07版采寫/新京報記者 信娜
A06-A07版攝影/新京報記者 侯少卿