春節臨近，在如皋市長江鎮上經營煙花爆竹門市部的吳海峰，迎來了一年中的旺季。不過，他不用為銷售許可證的年檢費神了，這項手續已經從曾經耗時20多天變成了現在的“分分鐘”辦妥。事實上，包括項目投資、行政執法、民生服務等在內，長江鎮的政府辦事效率近年來得到了大力提升，而原因即在於它推行的經濟發達鎮行政管理體制改革。
2010年10月，江蘇省在國家選定吳江盛澤、張家港張浦、江陰徐霞客、興化戴南4個鎮列入行政體制改革試點基礎上，另劃定16個鎮作為全省經濟發達鎮行政管理體制改革試點，長江鎮即在其中。長江鎮規劃面積176平方公里，總人口逾20萬，擁有國家一類開放口岸如皋港，鎮港合署辦公，經濟發展實力雄厚。
數據顯示，2016年，長江鎮完成全部工業應稅銷售274.3億元，同比增長29.7%；完成服務業應稅銷售490億元,同比增長91.03%；新開工重大項目31個，完成工業項目投入82億元。在該鎮黨工委副書記、鎮長，如皋港區黨工委書記、管委會主任顧留忠看來，長江鎮實力從強到更強的過程，與行政管理體制改革紅利充分釋放不無關係。
江蘇省編辦相關負責人在接受人民網採訪時表示，江蘇在推進經濟發達鎮行政管理體制改革過程中，通過實行“扁平+統籌”式整合，創設“前臺+後臺”架構，推行“集中高效審批+綜合行政執法”，嘗試基層執政資源配置新路徑，探索基層政府運作新機制，開創基層政府管理服務新模式，改革試點取得了明顯成效。近日，記者對長江鎮進行了走訪調研。
許可權多了，要避免任性執法
吳海峰的煙花爆竹門市部之所以那麼快辦好年檢，源於鎮綜合執法局的監管工作做在了平時。據了解，該局工作人員每月到店裏檢查一次，檢查合格即能評為A級；連續24個月全是A級，兩年一次的年檢只要兩分鐘就好了。當然，鎮綜合執法局有權做這個工作，則是因為獲得了上級授權。管理許可權下放是經濟發達鎮行政管理體制改革的重要內容。如皋港區黨工委委員、長江鎮綜合執法局局長陸蔭告訴記者，改革前該局只有176項許可權，如今承接的許可權已達千余項。
“改革是不得已而為之，勢在必行。”陸蔭舉例，伴隨如火如荼的鎮區、廠區建設，渣土車拋灑滴漏現象嚴重。“就是這麼一個簡單的違法行為，鎮一級的城管部門沒有處罰權，而長江鎮距離如皋市區有45公里之遙，等市城管局派人趕來，渣土車早就沒了蹤影。”
顧留忠認為，經濟發達鎮行政管理體制改革是由內在需求推動的。“在發展過程中，企業和老百姓對政府的服務效率和服務能力有了更高的要求，可原先的行政審批和行政執法職能都在市政府各個部門，導致我們經濟總量大，但在管理服務過程中能力很小，效率跟不上，就像大腳穿小鞋，小馬拉大車。”他説，長江鎮面臨的推動城市發展和社會管理的壓力與傳統的鄉鎮不一樣，“基礎設施要自己投資建設，外來人口來打工生活，我們要提供教育、衛生等配套的公共服務”。
改革第一步是部門瘦身扁平化，將原“七所八站”共34個部門整合為“一辦七局兩中心”共10個部門；同時從如皋市級11個部門承接1363項行政權力；打造便民服務中心、綜合執法局和社會管理服務中心“三大平臺”。其中，綜合執法局承接的市級部門下放處罰及強制類事項多達1238項，涵蓋城管、安監、住建、建工、人社、體育等涉及人民生産生活的各個方面。
“一些地方的所謂綜合執法改革，就是讓不同部門的工作人員坐在一起辦公，實際還是各自為政。”陸蔭改革之初就認識到，必須通過聯合整治、最大限度融合，改變“多頭執法”和“九龍治水”問題，實現“一支隊伍管執法”，將老百姓、企業和社會的訴求快速準確地處理好。綜合執法局被賦予的許可權數量猛增，人手卻沒有增加一個。“要擴編又要擴人，那就不是改革，還是老一套。”陸蔭説，權力多了，工作人員的素質和能力並沒有突飛猛進，反而容易讓人産生權力膨脹感。
“首先要遏制任性執法，其次要讓部門之間深度融合，資訊互通，避免形成資訊孤島，不能讓權力斷鏈，讓老百姓的訴求無處解決。”基於這兩點考慮，鎮綜合執法局設立了數字指揮中心，匯集各類舉報投訴資訊，並構建了數字執法單兵作戰系統，執法人員和要檢查的企業都是從系統中隨機抽選的。陸蔭介紹，他們針對九大行業制定了對應的監管表格，讓執法檢查工作規範化、標準化，同時執法人員和指揮平臺雙向互動。“執法人員現場發現違法行為要處罰的時候，後臺有法制人員同步審核，檢查其所適用的條款是否準確，自由裁量是否符合標準。”陸蔭表示，檢查事項都在表格中羅列，跳不出這個範圍，執法想任性都任性不了。
觀念變了，提供保姆式服務
前不久，安徽小夥子牛冬到長江鎮便民服務中心辦營業執照，他帶著身份證和租房合同，在櫃檯上領了一張“個體工商戶開業登記申請書”，經現場查詢沒有重名當天即受理完成。而在過去，個體工商戶辦理營業執照要跑多個部門蓋章。“家人都在鎮上的東升國際石材産業園上班，我準備在那附近開家小吃店，生意應該差不了。”牛冬滿懷憧憬。
當地一家人力資源公司的負責人薛桂芬，從公司驅車只要幾分鐘就能到便民服務中心。“有了這個中心，我們辦理人社業務的效率提高很多。”她記得，從前辦理這些業務需要開車40分鐘去如皋市區，到了那兒還得排隊等，現在幾乎是隨到隨辦。
長江鎮黨委委員、副鎮長、便民服務中心主任張小建介紹，中心統一受理、集中行使鎮政府原法定事項和市級機關下放的行政審批、行政許可、便民服務類行政權力，推行一站式便民服務模式，實現了“一枚印章管審批”。除了一個鎮級便民服務中心，長江鎮33個村、社區全部建立便民服務室。“小事不出村，大事不出鎮，打通服務群眾的最後一公里。”張小建表示。
記者注意到，便民服務中心二樓十幾個窗口的主要服務對像是企業，從立項到建設的各個環節同樣可以實現一站式辦理。對此，東升國際石材産業園企業服務中心負責人黃傑深有體會。
2012年冬，長江鎮被福建石材行業的多家企業相中，籌建石材産業園。次年，園區一下子集體開工30多個企業，黃傑逐漸感受到長江鎮的行政服務效率之快。“原來，企業進駐園區要經過項目備案、立項審批、用地規劃許可、工程規劃等多個環節，涉及發改、國土、規劃、建設、消防等至少8個部門，沒有兩三個月時間根本跑不下來。”黃傑説，改革後這些環節沒有減少，但都集中在鎮便民服務中心辦理，資料齊全的話不會超過1個月。
“現在，經濟下行的壓力不小，企業拿出真金白銀投資都不容易。辦事的行政成本、資金成本和環境都是他們要考慮的。”張小建説，中心窗口的工作人員分工聯繫長江鎮各大園區，對於億元以上的大項目，都有專人主動跟蹤指導、規範審批，將服務做在前面，為企業節省時間、提高效率、節約成本，這和之前政府工作人員坐等企業到府的觀念大不一樣了。
“長江鎮投資環境好，去那兒投資吃不了虧。”南通新鵬飛石業發展有限公司總經理朱少華是福建人，2014年到石材産業園投入1.5億元，嘗到保姆式服務後到處現身説法，吸引了一批人到長江鎮抱團發展。僅僅幾年功夫，這個鎮從無到有造出一座年營業額500億元的石材城。目前，石材産業園生産區落戶企業36家，20多家投産，投資總額40億元；100多個商戶入駐20萬平米的展銷貿易區。
經驗有了，將擴大改革範圍
記者從江蘇省編辦獲悉，經濟發達鎮改革試點取得了明顯成效。以昆山市張浦鎮為例，作為首批國家級經濟發達鎮改革試點鎮，該鎮便民服務中心把305項行政審批和服務事項分為“投資建設”、“生産經營”和“民生服務”三類，再造行政流程，實現了行政審批和服務的“大提速”，平均辦件時間縮短至2.8個工作日，按時辦結率100%，比縣以上提速50%以上。
資料顯示，2012年至2015年，江蘇省20個試點鎮地區生産總值年均增長15.3%，公共財政預算收入年均增長20.4%，服務業比重年均增長6.0%，規模以上工業增加值年均增長17.4%，固定資産投資額年均增長18.7%，明顯高於全省鄉鎮平均水準。同時，改革有效降低了行政成本，20個試點鎮共減少內設機構58個，精減約33%；鎮級財政供養人員與2012年相比共減少74名，下降2.29%。
2016年7月，江蘇省編辦邀請南京大學、省委黨校等專家學者，對改革試點工作進行第三方評估。江蘇省行政管理學會副秘書長、省委黨校教授淩寧擔任第一評估組組長。在淩寧看來，江蘇在這場改革中有三大創新值得一提：一是採用“確認+交辦”式放權，賦予基層政府新功能。截至2015年底，江蘇20個試點鎮平均每鎮被賦權600多項。二是創新了基層政府的組織架構，打破了行政機構與事業單位的界限，綜合設置10個以內職能機構，機構數量比原來減少了2/3以上。三是創設“前臺+後臺”的架構，把直接與基層群眾、企業和其他社會組織打交道的職能交給鎮綜合執法局和便民服務中心等前臺機構，其他機構作為後臺，將複雜內部消化，把方便留給萬戶千家，形成了前臺為群眾服務、後臺為前臺服務的新格局。這一組織架構和運作機制既不同於一般鄉鎮，也有別於縣以上政府，是改革試點創造的一種新範式。
淩寧建議，改革中取得的成功經驗要固化，這就需要將政府的服務標準、執法標準進一步規範化，並完善相關的法律法規。此外，蘇南蘇中蘇北的改革表現參差不齊，蘇南明顯優於蘇北，要研究欠發達地區行政管理體制改革走向，否則差距將越來越大。記者從省編辦獲悉，江蘇將以經濟實力強、吸納人口多、人文特色鮮明為基本標準，在國家重點鎮、省重點中心鎮和經濟較為發達的鄉鎮中，分期選擇確定一批鎮，逐步擴大改革範圍。
“十三五”規劃綱要提出，把具備條件的特大鎮加快培育發展成中小城市。記者注意到，2016年4月《關於印發江蘇省國家新型城鎮化綜合試點實施方案的通知》要求，加快發展中小城市，支援有條件的地區開展小城市培育試點，合理增加城市數量，完善大中小城市體系結構佈局。推廣經濟發達鎮體制改革試點經驗，賦予吸納人口多、經濟實力強的鎮同人口和經濟規模相適應的管理權。
淩寧認為，“鎮改市”為新型城鎮化設計了一條新路線。照此思路，城市基礎設施建設將強化，公共服務能力也能提升，從而有更多的農民留在鎮級市，防止鄉鎮空殼化。但要注意的是，“鎮改市”要強化頂層設計，要符合國情省情，也要符合本地實際，“鄉鎮那麼多，不同區域有不同的産業結構和文化特點，不能一窩蜂搞成一個樣。”