新修訂的《生産安全事故應急預案管理辦法》,對於長期以來存在的安全事故應急預案頑疾,有針對性地作了回應。
新修訂的“辦法”體現三大亮點:以預防為導向,重在事前的準備工作；解決應急預案形式主義問題,將應急預案管理鑲嵌進入日常管理工作的動態管理；強調預案編制以實際操作為導向
生産安全事故的發生不僅會帶來生命財産的損失、給傷亡者及其家庭帶來巨大痛苦和災難,亦會給國家造成重大損失和不良影響。
為了繃緊生産安全這根弦,近日,國家安全生産監督管理總局公佈了新修訂的《生産安全事故應急預案管理辦法》,該“辦法”將於2016年7月1日起施行。
“此次的《生産安全事故應急預案管理辦法》,對於長期以來存在的安全事故應急預案頑疾,有針對性地作了回應。”中國人民大學危機管理研究中心主任唐鈞在接受《法制日報》記者採訪時如此評價。同時,唐鈞向《法制日報》記者解讀了“辦法”的三大亮點。
亮點一
重在事前準備
在兇猛的火勢和刺鼻的氣味中,4月23日淩晨1時54分,經過千余名消防官兵協同奮戰16小時,江蘇省泰州市靖江市危險化學品倉儲大火終於被撲滅。由於現場處置及時,沒有形成更大範圍的連鎖爆炸。
據國家安全生産監督管理總局通報稱,事故原因是由於危化品生産經營單位違規動火作業導致的安全生産責任事故。
近年來,天津港爆炸事件、上海外灘踩踏事件等重大生産安全事故時有發生。
國家安監總局近日發佈的數據顯示,今年1月至5月,全國發生各類生産安全事故18854起、死亡9977人,按照可比口徑(下同)同比分別下降11.4%和14.1%。其中,未發生特別重大事故,全國安全生産形勢總體穩定。
雖然前5個月安全生産繼續保持總體穩定的形勢,但安全生産形勢依然嚴峻複雜。
數據顯示,5月重大事故同比上升,漁業船舶事故集中多發。5月發生3起重大事故,環比起數持平、死亡人數增加7人,上升17.9%。
從事故致因理論來看,事故是由於物的不安全狀態和人的不安全行為在一定的時空裏交叉所致。
海因法則又告訴我們,每一起嚴重事故的背後,必有29次輕微事故和300起未遂先兆以及1000處事故隱患。
這些都説明,生産安全事故的發生是有徵兆、有苗頭的,可以通過發現隱患並將其消滅在萌芽狀態,從而達到預防和避免事故的目的。亦可以説,一切事故是可以預防,一切事故是可以避免的。
中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平在黨的十八屆五中全會第二次全體會議上指出:要加強對各種風險源的調查研判,提高動態監測、實時預警能力,推進風險防控工作科學化、精細化,對各種可能的風險及其原因都要心中有數、對症下藥、綜合施策,出手及時有力,力爭把風險化解在源頭。
唐鈞認為,此次修訂的《生産安全事故應急預案管理辦法》,就是貫徹落實習近平的指示,以預防為導向,重在事前的準備工作。
上海交通大學中美物流研究院教授趙來軍長期跟蹤危險化學品安全問題,他認為,事前的資訊共用對事故應急處置作用較大。
“從已經發生的重大危化品生産安全事故來看,由於缺乏危險化學品資訊共用系統,在應急處理時容易出現判斷失誤導致事故擴大情況。進一步講,消防人員對倉庫內具體的危險化學品種類及分佈情況一無所知,只能在對倉庫和堆場裏的危險化學品數量、種類等資訊都不明確的情況下開展應急處置,最終導致人員傷亡。”趙來軍對《法制日報》記者説,如果資訊事前被安監、公安、消防、交通等部門共用,那麼事故應急處置階段的損失就不會這麼嚴重。
針對此,新修訂的“辦法”要求,編制應急預案前,編制單位應當進行事故風險評估和應急資源調查。
所謂事故風險評估,是指針對不同事故種類及特點,識別存在的危險危害因素,分析事故可能産生的直接後果以及次生、衍生後果,評估各種後果的危害程度和影響範圍,提出防範和控制事故風險措施的過程。
所謂應急資源調查,是指全面調查本地區、本單位第一時間可以調用的應急資源狀況和合作區域內可以請求援助的應急資源狀況,並結合事故風險評估結論制定應急措施的過程。
“靖江危化品倉儲爆炸事件,就是調動了上海等周邊區域的消防力量。可以説應急處理比較到位。”唐鈞説。
亮點二
扭轉形式主義
天津港“8·12”瑞海公司危險品倉庫火災爆炸事故,被認定是一起特別重大生産安全責任事故。
2015年8月12日,位於天津市濱海新區天津港的瑞海國際物流有限公司危險品倉庫發生火災爆炸事故,造成165人遇難、8人失蹤、798人受傷。
國務院調查組調查認定,瑞海公司存在的違法違規問題達10項之多,其中之一,是未按規定制訂應急預案並組織演練。
事實上,從已經發生的生産安全事故來看,不少生産經營單位都極其不重視應急預案。
唐鈞告訴記者,新修訂的“辦法”對於長期以來安全事故應急預案存在的頑疾,有針對性地作了回應,可以説是“求真務實”。
“首先是扭轉應急預案的形式主義,轉變為真實性和實用性的處置方案。”唐鈞告訴記者,自2005年《國家突發公共事件總體應急預案》發佈以來,有一部分單位的應急預案存在嚴重的形式主義:編制時“向上看齊”,直接摘抄上級的預案；平時“束之高閣”,出事後找出來當作“擋箭牌”推卸失職之責。
針對這種情況,“辦法”第五條規定:生産經營單位主要負責人負責組織編制和實施本單位的應急預案,並對應急預案的真實性和實用性負責；各分管負責人應當按照職責分工落實應急預案規定的職責。
唐鈞認為,此次“辦法”“求真務實”的第二個體現是:改變預案的靜態管理,轉變為鑲嵌進入日常管理工作的動態管理。
從突發事件應對法(2007年)第十七條及安全生産法(2014年)第七十七條的規定可以看出,由於對預案的管理未明確規定詳盡的辦法,導致有一部分單位把預案靜態管理,即把預案當作額外的附加任務。
“新修訂的應急預案管理辦法,力爭扭轉此局面。”唐鈞説。
此外,“辦法”以法律責任的形式,對生産經營單位進行約束,並且強化預案與日常管理的緊密契合。如“辦法”第六章還規定了生産經營單位應負有的法律責任。
在唐鈞看來,只有把預案工作鑲嵌進入日常管理,才能真正有效地發揮預案的應有功能。
亮點三
強調真實實用
如果缺乏可操作性,那麼應急預案如同紙上談兵。因此,預案編制要強調實際操作為導向。
新修訂的“辦法”明確要求,根據本單位的具體情況來編制真實、實用的預案。
“預案編制後還要定期演練,讓相應崗位的人員具備相應的技能。”唐鈞説。
如“辦法”第三十一條規定:各級安全生産監督管理部門應當將本部門應急預案的培訓納入安全生産培訓工作計劃,並組織實施本行政區域內重點生産經營單位的應急預案培訓工作。
生産經營單位應當組織開展本單位的應急預案、應急知識、自救互救和避險逃生技能的培訓活動,使有關人員了解應急預案內容,熟悉應急職責、應急處置程式和措施。
應急培訓的時間、地點、內容、師資、參加人員和考核結果等情況應當如實記入本單位的安全生産教育和培訓檔案。
此外,還要告知周邊,提醒周邊的利益相關群體和部門,都要提前做足準備。
如“辦法”第二十四條規定:生産經營單位的應急預案經評審或者論證後,由本單位主要負責人簽署公佈,並及時發放到本單位有關部門、崗位和相關應急救援隊伍。
事故風險可能影響周邊其他單位、人員的,生産經營單位應當將有關事故風險的性質、影響範圍和應急防範措施告知周邊的其他單位和人員。
唐鈞在接受《法制日報》記者採訪時説,預防生産安全事故,重在事前的準備工作。要做好事前準備,應急預案管理應符合4項要求:以現實情況為基礎,應該開展事故風險評估和應急資源調查；明晰崗位責任,應該進行崗位分析並明確相應的責任；設定便於資訊傳遞和快速響應的流程；實現應知應會,開展宣傳普及和培訓演練。