關於儘快將0－3歲嬰幼兒托育服務納入政府監管體系的提案(胡衛)

摘要：當前，0－3歲托育服務存在社會保育資源嚴重不足、托育供給服務結構失衡、托育服務性質存在爭議、托育品質監管模糊不清等問題。積極回應社會重大關切，著力解決關鍵民生問題，政府相關部門要在統一認識、加強領導和明確分工基礎上，儘快將托育服務納入公共服務體系之中，制定以規範為底線的托育行業標準，構建多種形式並存、全社會共同參與的托育供給體系，並對0－3歲嬰幼兒托育服務機構，依法實施營利性與非營利性分類管理。

0－3歲是人生的起點，也是終身學習的開端。根據國家統計局發佈的抽樣調查數據，2016年全年出生人口1786萬人，其中二孩比重超過45%，整體出生人口比“十二五”年均增加了140萬人。在“二孩”政策的激勵下，未來幾年將是我們又一個出生人口高峰期。根據國家衛計委2015年生育意願調查，由於經濟負擔、無人看護而不願生育第二個孩子的比例分別佔到74.5%和60.5%。“養不起”，“沒人帶”成為影響家庭生育的主要原因。有調查統計，74.2%的職工家庭希望孩子入托，“增進交往”、“培養習慣”、“家庭無人照護”成為人們希望孩子入托的主要原因。同時，隨著人們生活水準的提高，以及對早期教育的關注，人們對0－3歲的保育教育需求逐漸提高，越來越多的家庭希望3歲以下的孩子獲得專業的保育和服務，而不再滿足於將孩子留在家庭中由祖輩看護。
在出生人口顯著增加、家庭入托需求普遍較高的雙重影響下，0－3歲嬰幼兒早期托育問題逐步顯現，主要表現在以下幾個方面：
一是社會保育資源嚴重不足。我國現有滿足0－3歲嬰幼兒入托需求的社會保育資源嚴重不足。2016年全國衛計委對10個城市的抽樣調查發現，目前0－1歲有1.8%，1－2歲有1.5%，2－3歲有7%的嬰幼兒在托育機構中。以上海為例，2015年上海獨立設置託兒所只有35所，比2011年減少了21所，託兒人數只有5222人，比2010年減少了3000多人，在0－3歲80萬的嬰幼兒總數中，能上託兒所的只佔0.65%。
二是托育供給服務結構失衡。一方面，現有的公辦托育中心總體數量較少，且大部分針對2－3歲的兒童，難以滿足0－3歲階段的全部嬰幼兒入托需求。而另一方面，市場上絕大部分的早教機構都是獨立經營的諮詢或服務公司，均屬商業性質，缺失教育部門監管，導致托育品質參差不齊，要麼托費較高，要麼規範難以保障。
三是托育服務性質存在爭議。我國的學前教育是整體教育中的短板，而0－3歲又是短板中的短板。對於0－3歲的托育，長期以來都是家庭式養育為主。當托育變成一種社會需求之後，其究竟是教育性質，還是服務性質，就影響到對其的監管定位。近年來，早期教育強調得更多一些，但是對托育的屬性尚未達成共識。
四是托育監管缺位較為嚴重。目前，我國各地的托幼機構，不少處於無照經營狀態，處於監管的灰色地帶。以上海為例，截止2017年，上海存在的托育服務模式，包括集體辦的託兒所、自負盈虧的公助民辦非企業、公辦早教指導中心、民辦幼兒園托班、企業自辦托育機構，私立培訓機構和早教中心、家庭式托育點等，監管部門則有教育局、工商局、婦聯等不同的部門，容易造成托育服務標準不一、品質難以保證。
有鋻於我國正面臨又一個人口生育高峰，如何改善當前的托育服務現狀，滿足廣大人民群眾的入托需求，已成為當前急需解決的重大社會民生問題，本人提出以下四點建議。
建議一：建立以政府為責任主體的托育管理體系
兒童托育是家庭和社會共同關切的民生大事，政府應該承擔發展嬰幼兒托育公共服務的主體責任，成為0－3歲托育服務的監管主體。要及早完善相關政策法規，儘快將托育服務納入社會管理和公共服務體系建設中，形成托幼一體化的服務體系。建議將0－3歲托育納入教育部門的監管範圍內，在教育系統內設立主管0－3歲托育服務的部門，負責管理、監督、評估和指導的工作。同時，要發揮政府的主導作用，統籌人社、民政、衛生、工商、財政等不同行政部門在0－3歲托育工作中的具體職責。
建議二：制定以規範為底線的托育行業標準
要規範托育服務行為，需要有統一的、規範化的行業標準。建議由政府主管部門制定0－3歲托育行業標準。0－3歲嬰幼兒發展的特殊性，對托育服務機構提出了更高的專業性、技術性要求。國家要重視0－3歲托育服務問題，需要對場地條件、設施設備、安全衛生、人員資質等提出基本的設置指標和行業標準，各地方政府要結合區域特點，指定具體、量化的行業標準和實施細則，對托育機構選址、功能設置、安全設施、班級規模、人員配置等提出具體設置要求。
建議三：完善以多元為導向的市場參與格局
嬰幼兒照護和養育是家庭和社會的共同責任，需要集聚全社會的力量共同參與進來。要積極創造有利條件，鼓勵發展普惠性的托育服務事業，統籌城鄉資料，積極推進公辦和民辦托育機構多元發展，鼓勵現有幼兒園在條件許可的情況下，增設託管班，鼓勵獲得相關資質和符合專業標準的大中型企業、社區街道、個人，開辦托育機構。通過公辦、公辦民營、民辦公助等多種模式，構建多種形式並存、全社會共同參與的托育供給體系。
建議四：實施與民辦教育相適應的分類管理機制
在新的《民辦教育促進法》指引下，對0－3歲嬰幼兒托育服務機構按照營利與非營利，實施分類管理。對於非幼兒園的托育機構的審批，屬於非營利性的，經教育主管部門審核同意，可以按照行業設置標準，遞交資質材料，實行事業或民辦非企業註冊；屬於營利性質的托育機構，向所轄工商部門申請註冊登記，同時向教育部門備案，執行行業準入標準，符合行業設置要求後，方可正式運營。

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