關於建設“開放水準最高”的自由貿易港的三點建議(胡衛)

摘要：十九大報告第一次出現自由貿易港的內容，明確提出：“賦予自由貿易試驗區更大改革自主權，探索建設自由貿易港”。建議：1.自由貿易港的定位要準確。中國大陸的自由貿易港應定位於第二類港口，腹地即生産製造地，全面嵌入亞太供應鏈。2.自由貿易港的建設應有階段性。第一階段是實現貨物自由進出。第二階段是實現資金自由進出。第三階段是實現價值鏈全覆蓋式監管改革。3.自由貿易港要少而精。必須統籌安排、重點突出、有所取捨。

十九大報告中第一次出現了自由貿易港的內容，報告明確提出：要推動形成全面開放的新格局，“賦予自由貿易試驗區更大改革自主權，探索建設自由貿易港”。中央政治局常委、國務院副總理汪洋在其署名文章《推動形成全面開放新格局》中指出：“自由港是設在一國（地區）境內關外、貨物資金人員進出自由、絕大多數商品免征關稅的特定區域，是目前全球開放水準最高的特殊經濟功能區”。這一“開放水準最高”的定位，將是自由貿易區高於現有保稅區、特殊監管區、開發區甚至自由貿易區的重要特點。在當前全民熱議、地方踴躍的情勢下，國家戰略的下一步應重點考慮：如何建設符合中國國情、又具有對接國際最高水準意義的自由貿易港？在哪些區域可以率先建設？如何統籌佈局？
一、自由貿易港的定位要準確
自由貿易港是指設在國家與地區境內、海關管理關卡之外的，允許境外貨物、資金自由進出的港口區。對進出港區的全部或大部分貨物免征關稅，並且准許在自由港內，開展貨物自由儲存、展覽、拆散、改裝、重新包裝、整理、加工和製造等業務活動。目前排名世界集裝箱港口轉机量第一、第二位的新加坡港、中國香港，均實施自由港政策，吸引大量集裝箱前去轉机，奠定其世界集裝箱中心樞紐的地位。
自由貿易港的功能隨著全球貿易與投資的發展，已經有了更新的定位。歷史上一些曾經發揮過重要樞紐作用的自由港，如漢堡等，因為貿易形式和貿易流的變化，已經逐漸淡出直至取消。近二十年成長起來的自由港很大程度上是對區域貿易集散的需要的響應。目前世界上最重要的三大貿易區域是：美洲貿易區域、亞洲貿易區域以及歐洲貿易區域。其中，中國所處的亞洲貿易區域成長迅速，具有明顯的分享式生産特點，並且從東亞逐漸向更大的亞洲區域覆蓋。作為該區域最重要的貿易樞紐，中國大陸沒有建立相應的自由貿易港，是與其貿易地位不相稱的。從貿易轉移和變遷的趨勢來看，中國建立相應的自由貿易港，能幫助中國鞏固其貿易樞紐地位，併發展和佈局以中國為主導的新的價值鏈。
目前國際上典型的自由貿易港可以分為兩類：第一類是香港和新加坡模式的自由貿易港，關境內沒有廣闊的腹地，但在關境周邊，有著很強的製造業腹地和市場，該類港口以轉口貿易為主營；第二類是以歐洲、美國和南韓等靠近生産製造地的一些自由貿易港，如荷蘭鹿特丹港和比利時安特衛普港，腹地有生産和加工中心，能獨立完成簡單加工部分，再通過自由港轉運向歐洲、美國或世界的其他地方。
與香港和新加坡相比，中國大陸的自由貿易港應當定位於第二類港口，腹地即為生産製造地，已經全面嵌入亞太供應鏈。事實上，以上海為例，已經具備第二類自由港的貿易流和貿易形式的條件，現在的劣勢則在於監管制度仍然不能承擔自由貿易港的全部功能。但因為是第二類自由貿易港，也不能完全照搬香港或新加坡模式，而應當著重發展價值鏈功能，充分利用上海已有優勢，同時必須針對性地克服制度劣勢。
二、自由貿易港的建設應有階段性
由於現有監管體制還遠遠落後於一些先進國家和地區，在區域層面實施的突破也不可能立即突破條塊分割，自由貿易港的建設還是應當遵循經濟發展規律和基礎條件限制，逐步推進，不能一蹴而就。事實上，已有的改革經驗也顯示，以國內市場巨大的體量和差異較大的地區條件，並不適合休克型的一站式改革。也不可僅僅繪就宏大藍圖，卻沒有具體措施落地。所以，應當儘早規劃自由貿易港的實現路徑和階段性目標。
可以分三階段實現自由貿易港基本功能：
第一階段是實現貨物的自由進出。在貨物自由流動上，所有在自由港內備案註冊的企業，進出口的貨物在自由港之內不需要海關、檢驗檢疫部門進行檢查和審核，只對重點類型、重點貨物實行抽檢制度。這一階段應配套以企業所得稅和其他稅費的試點性調低，特別是離岸稅率，才能吸引和鼓勵更多的企業集聚在自由港內，吸引和穩定貨物流。
第二階段是實現資金的自由進出。主要內容包括，在第一階段的基礎上，進一步改善外匯管管理方式，調整完善自貿區自由貿易賬戶制度，加快人民幣離岸業務發展等。落實到具體細節上，自由港將爭取實現“增量”外匯的自由流動。另外很重要的一項工作是，放開與生産、加工、貿易相配套的相關金融服務業務，在金融支援獲得渠道上實現進一步便利化。
第三階段是實現價值鏈全覆蓋式監管改革。以上海為例，上海自由貿易港建設絕對不僅僅是為了進一步擴大貿易量，而是為我國全球價值鏈位置的上移提供制度空間。這種制度空間就是基於供應鏈貿易下的港區制度設計，例如國際貨物轉机和國內貨和國際貨之間的加工、深入腹地的港區聯動以及監管機構一體式整合等。
三、自由貿易港要少而精
自由貿易港政策對發展外貿確實極為有利，但綜合考慮我國當前的外貿、經濟運作態勢，稅收監管政策等因素，還不宜在全國範圍內過快推進。自由貿易港第一階段功能的實現，很大程度依賴於現有貿易量和功能的拓展，因此只有經過國家認定具備國際航運中心資質的沿海城市才可以申請並獲得批准。
從媒體報道和實地調研情況來看，從自由貿易港概念被提出後，各地爭相表示要向自由貿易港邁進，無論是否具有相應港口條件，都將之作為政策紅利積極謀劃爭取。如果在推進自由貿易港的戰略中，又加入區域平衡的考慮，將可能會扭曲自由貿易港的功能定位。必須關注到近些年國際貿易轉移和方式變遷的趨勢，中國的貿易形勢並不容樂觀，首先應對外部壓力，培養對外突出優勢，這是當務之急。
因此，自由貿易港要少而精，要目標明確、措施有力、推進迅速。在目前中國深度參與全球價值鏈分工的背景下，確有需要建設一個可能同時滿足國際、國內市場需要，提升可以整合國際轉机和國內輻射的供應鏈管理能力的自由貿易港。而具有相應基礎和潛力的，僅限於以上海為首的一些地區，必須統籌安排、重點突出、有所取捨。

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