提升營商環境重在攻堅克難(胡衛)

摘要：按世行發佈的《2018年營商環境報告》所列的營商指數全球排名，中國位列78名，處中等偏上。中國的改革實踐與國際高標準規則之間還存在差距，根本問題在於對條塊分割、流程整合和審批簡化的改革推進不力等。實質改善營商環境應從涉審批環境入手，建議：分行業全面摸底審批各環節；歸併、整合或取消部分審批事項；對企業反映較大的問題進行跨部門研究、會診和解決；全面提高審批流程的時控、資訊公佈，拓寬企業參與、知悉、申訴和回饋渠道。

1.近幾年中國營商環境改進幅度不大
改革開放四十年，特別是中國加入WTO後，營商環境有大幅提高，但仍與國際先進水準存在較大差距。特別是近幾年，中國的營商環境多年處於中等偏上，進步不太明顯。按照世界銀行發佈的《2018年營商環境報告》所列的營商指數全球排名，中國排名第78位。在《營商環境報告》編撰的過去15年裏，全球有3200多項實質性改革，涉及186個經濟體，特別是2008年金融危機以後改革動力激增。在改革措施數量方面，印度尼西亞、越南、印度等都超過了中國。
從地區來説，全球排名前十的經濟體中有兩個在東亞和太平洋地區，分別為新加坡和中國香港特別行政區。全球前十大改善最多的經濟體中也有兩個在該地區，分別為汶萊和印度尼西亞。去年東亞地區 25個經濟體中，超過2/3的經濟體在過去一年總共實施了45項營商便利度改革，前年改革數量為28項。這意味著，東亞和太平洋區域，即中國所在的這個區域的營商環境競爭特別激烈。
身處這樣的競爭環境，中國的形勢特別嚴峻。依據該報告的標準，中國在涉及行政審批或督辦事項上仍然效率較低，而在工商登記、合同信用、資金融通等方面進步則很大。對照來看，目前國內實踐中，特別是自由貿易試驗區的實踐中，主要的營商環境改善措施體現為兩個方面：以時間、程式和成本節約為特點的投資與貿易的國境上便利化；以監管改革為特點的國境後市場管理制度創新。這兩方面的制度創新對標國際高標準，總體評價都較好，但在一些敏感領域和環節上的改革，仍然是不明顯或幾乎未觸及的。
2.關鍵是要改革涉審批環節
我們現在説營商環境，是一個系統性的環境，除了基礎設施的可得性外，它更強調企業開辦、運營、關閉和市場維護全流程的便利化。中國的改革實踐，與國際高標準規則之間還存在差距，根本性的問題還在於對條塊分割、流程整合和審批簡化的改革推進不力。在《營商環境報告》編撰的15年裏，中國在無法實質放權、無法減少審批環節方面、流程不確定不透明的問題都沒有得到實質性改觀。
以企業設立為例。2018年世界銀行《全球營商環境報告》顯示，現在開辦企業的全球平均耗時為21天，而10年前這一數字是46天。如果僅以工商註冊登記環節，中國的得分應當接近於國際評估中最前的幾個國家和地區。但是從登記到實際營業，還需多個環節，特別是一些涉及其他需核準事項的環節，都被納入到國際營商環境指標中，而中國在這方面改革步伐並不明顯。
以需核準的企業投資項目為例，僅以程式來説，在提交一口受理之前，企業需要準備的材料包括社會投資固定資産項目立項申請表、由具備資質的工程諮詢機構編制的項目申請報告、城鄉規劃主管部門出具的選址意見書、國土資源主管部門出具的用地預審意見複印件、環境保護主管部門出具的環境影響評價審批意見、節能評估文件或者節能登記表、資金證明原件（至少達到總投資額的20%以上）、工商營業執照和機構代碼證複印件等相關文件以及法律法規規定應當提交的其他資料。這些材料的準備就意味著不確定的行政審批流程，企業設立時間可能無限拉長，透明度也不高。
3.實質性提升營商環境應從涉審批環節入手
依照國際評估標準，設立企業的便利化程度的衡量，關鍵標準是程式個數、時間長短、成本多少和最低實繳資本要求，而且是以所有類型企業的權重平均來考核一個國家或地區的整體水準。這就意味著，一個國家或地區可能對無須審批的投資項目給予很寬鬆和快捷的承諾，但如果其仍然存在大量需要審批的投資項目，而且這些項目的程式、時間、成本都具有較大的不確定性，那它在設立企業方面的總體評分估然會被大幅拉低。這種情況普遍存在於發展中國家與新興市場。
近些年從中央到地方有很多改革舉措，但企業普遍獲得感不強，很大程度上與改革總是回避關鍵問題有關。如何提高中國在營商環境涉及審批權的環節上的確定性和透明度問題，實際上涉及機構、許可權和責任的重新分配、整合和歸併，是難中之難。就此，提出以下建議：
（1）分行業全面摸底審批環節，初步統計平均成本、數量、時間和涉及部門。不應只統計最快流程，而應調整權重，納入規模、平均投資成本等分類依據，計算平均時限、成本、文件數與流轉環節；
（2） 歸併、整合或取消部分審批事項。進一步加大改革力度，在經驗總結與調研的基礎上，取消部分審批事項，對必須保留的審批事項進行實質削減和跟蹤觀察；全面推進各級政府行政審批的負面清單制度。
（3）對企業反映較大的一些問題進行跨部門研究、會診和解決。成立常規與應急兩種程式，針對不同類型的問題進行集中性或及時性的解決，打通部門之間的資訊通道，避免和減少互相推諉。
（4）全面提高審批流程的時控、資訊公佈，拓寬企業參與、知悉、申訴和回饋渠道。除了立法的及時制訂、公開公佈外，更要重視政策修訂、發佈與執法程式上透明度的提升。

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