肖鋼詳解證券法修法 七措施保護投資者

    全國人大已將證券法修改列入立法規劃的第一類項目，也就是條件比較成熟、本屆人大需要完成的項目。在昨日舉行的第四屆“上證法治論壇”上，中國證監會主席肖鋼詳細闡述了證券法修改的法理和邏輯，他認為主要包括三個方面：以公眾投資者利益保護為價值取向，以有效激發市場活力為核心，以行為統一監管為原則。

　　肖鋼指出，由公眾交易的特殊性所決定，證券法應當把維護公眾投資者的權益作為基本價值追求，證券法本質上就是一部投資者保護法。在這次證券法修改當中，在對廣大公眾投資者的保護上應該要有新的突破，他對此提出了多個方面建議。

　　一是研究完善證券侵權民事賠償制度。最高人民法院高度重視證券市場投資者保護工作，建立了專門的虛假陳述民事賠償制度，在實踐中發揮了很好的作用。同時積極指導各地法院開展內幕交易、操縱市場民事賠償案件審理工作，積累了工作經驗。這次證券法修改，可以系統總結民事賠償的實踐經驗，將一些成熟可行的制度規則和認定原則，如適格原告的確認、歸責原則的要求、因果關係的認定、證明責任的分配、賠償損失的計算等上升為法律規範。在建立集團訴訟還存在訴訟法障礙的情況下，通過明確代表人訴訟實施制度，建立基於同一侵權行為裁判結果的普遍適用規則，方便投資者降低訴訟成本，及時獲得賠償。

　　二是研究建立證券市場的公益訴訟制度。在證券市場，虛假陳述、內幕交易、操縱市場等違法違規行為危害範圍廣，涉及受害人多，且中小投資者在訴訟能力上處於弱勢地位，由專門的組織機構為投資者提起公益訴訟，有利於改變訴訟中雙方當事人的不平等地位，幫助投資者獲得賠償，符合公益訴訟制度的價值取向。世界上不少國家和地區都有證券領域的公益訴訟制度，比如我國台灣地區2003年就設立了證券投資人及期貨交易人保護中心，為投資者提供公益訴訟服務。我國2012年修訂的民事訴訟法也專門規定了公益訴訟制度，明確對於損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向法院提起訴訟。

　　因此，建議依據民事訴訟法的規定，由證券法明確規定可以提起公益訴訟的組織，以方便投資者保護機構通過公益訴訟的方式支援和幫助投資者獲得民事賠償。

　　三是研究建立和解金賠償制度，也就是行政和解制度。在中國建立和解制度沒有法律障礙，也沒有明確的法律依據，但法律沒有明確禁止，應該是可以試點的。當然，對實施和解制度也有爭議，主要是擔心發生道德風險的問題，也就是説花錢買平安。因此，要嚴格和解的範圍，制定一系列有關和解實施的細則來確保公平、公正、公開，防範道德風險。在中國證券市場探索和解制度，意義重大。

　　四是研究建立監管機構責令購回制度。對於通過欺詐方式從證券市場獲取巨大經濟利益的違法主體，在追究其相應的行政或刑事法律責任的同時，借鑒侵權責任中“恢復原狀”的基本法理，強制其支付相應經濟代價，通過交易安排恢復原有的狀態，是對其最直接也是最有效的經濟懲罰方法。建議借鑒香港市場的做法，在證券法中明確賦予監管機構必要的職責和權力，對於類似欺詐發行、欺詐銷售等違法行為，監管機構經過必要的程式，直接責令違法主體購回所發行或所銷售的證券産品，將其所獲得的不當利益“回吐”給投資者，並相應建立司法機關直接強制執行的保障機制。

　　五是研究建立承諾違約強制履約制度。這是實踐當中遇到的一個難題，就是上市公司、發行人、證券公司、仲介機構做了承諾，但違約了，最後承諾沒有履行，也沒有很好的辦法強制它們履行承諾。如果這次修法能夠明確監管機構可以責令其履行承諾，提出明確具體的履約要求，並相應建立司法機關強制執行的保障機制，這將是一個很大的進步。

　　六是研究建立侵權行為人主動補償投資者的制度。前段時間萬福生科案件處理中，平安證券主動補償投資者，開了個很好的先例。當然，主動補償投資者並不剝奪投資者通過訴訟申請民事賠償的權利，投資者完全可以選擇。

　　七是研究建立證券專業調解制度。證券市場中，除了行政執法，民事、刑事訴訟之外，專業調解也是一種有效的糾紛解決機制，具有專業性強、權威度高、便捷高效、成本低廉的特點。不少國家建立了證券專業調解制度，比如德國就建立了專門的金融調解員制度，由獨立、公正的調解員針對金融機構和投資者之間的小額糾紛進行專業調解，調解結果對金融機構有約束力，但對投資者如果不認可調解結果，仍可以向法院提起訴訟。該制度受到廣大投資者的歡迎，在德國證券領域得到了廣泛運用，有效地保護了中小投資者的合法權益。證券法修改可以考慮借鑒這種做法，建立適應證券市場特點的專業調解制度，為快速、有效地調解糾紛提供制度基礎。

　　關於激發市場活力的問題，肖鋼建議證券法修改要在培育和強化市場機制上下功夫。一是營造機會公平的市場環境，一切符合條件的市場主體要面對同樣的市場機會，都有自主參與競爭的可能；二是明確公平一致的市場規則，市場主體參與證券市場活動應當符合怎樣的規範要求，享有什麼樣的權利和義務，可能導致什麼樣的法律責任和後果，都要有清晰的規定；三是健全嚴格的保護和制裁規則，既要有高效便捷的法律渠道，實現對守法經營主體受害時的權益救濟，又要有嚴密有力的監管措施，實現對違法主體的懲罰和制裁。

　　肖鋼説，以有效激發市場主體活力為核心來修改證券法，制度安排應當側重於更多地提供市場主體的活動規則，而不是監管機構的管制規則。修改後的證券法應該是一部市場運作法，而不是一部市場管制法。

　　肖鋼表示，修改證券法面臨市場分隔的現實，不同政府部門分別監管不同的市場，實質上是相同性質的産品和業務實行了不同的行為規則，不利於統一市場的形成和發展。三中全會提出讓市場在資源配置中起決定性作用，核心的一條就是建立統一的市場體系。如果沒有一個統一的市場體系，市場經濟是建立不起來的。規則不統一的最終結果，影響的是證券市場的整體競爭力，我國證券市場週期性地出現需要清理整頓的問題，根本原因也在於此。立足於行為統一監管的原則修改證券法，應當做到業務規則的統一、監管要求的統一和監管機構的統一。

　　他強調，對有違市場公平公正的、容易引發監管套利的、不利於防範系統風險的市場制度，都要加以完善，在這次證券法修改中應注意解決好這些問題。當然，市場主體的主管部門對參與證券市場活動的相關主體提出特殊管理要求，具有合理性和必要性，但並不意味著這些主體可以適用不同的市場規則，不等於市場主體參與市場活動可以不遵守市場規則，這個關係一定要處理好。